《置身事内》兰小欢——读书笔记

2024-08-31 20:19:24   0  举报

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该书是‌复旦大学经济学院副教授‌兰小欢多年教学与研究内容的凝练，将经济学原理与中国经济发展的实践有机融合，以地方政府投融资为主线，深入浅出地论述了中国经济的发展，并指出了中国政府通过深度介入‌工业化和‌城市化的进程，推动‌市场机制的建立和完善，实现了经济奇迹。此外，书中还包含对‌改革历程与‌社会矛盾的回顾与分析，对当前推进的市场化改革与政府转型进行了解读，帮助读者增进对中国发展现实的把握。

经济学

置身事内

读书笔记

作者其他创作

大纲/内容

上篇微观机制

地方政府的权力与事务

政府治理的特点

中国的五级政府管理体系

一般-中华人民共和国行政区划

特殊

在土地和经济事务上，县级市的权力比县大，而县的权力又比一般市辖区大。

五级体系也在不断改革

1988年设立海南省

1997年设立重庆直辖市

“长三角一体化”“粤港澳大湾区”等国家战略

与经济发展密切相关的体制特点

中央与地方政府

要求

维持大一统的国家必然要求维护中央权威和统一领导

中国之大又决定了政治体系的日常运作要以地方政府为主

影响

历史上，央地间的权力平衡需要各种制度去维护，一旦失控，王朝就可能分裂甚至覆灭。

当今总原则

“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

党和政府

党负责重大决策和人事任免，政府负责执行

本书主题是经济发展，无须特别强调党政之分

条块分割，多重领导

“层层复制”

中央，省、市、县的主要政治架构“四套班子”，党委、政府、人大、政协

双重领导

大多数地方部门都要同时接受“条条”和“块块”的双重领导

“条条”关系是业务关系

从上到下的部门垂直关系，被称为“条条”

“块块”关系才是领导关系

横向的以行政区划为界的政府，被称为“块块”。

地方党委和政府可以决定人事任免

上级领导与协调

体制内简化决策流程的原则之一，就是尽量在能达成共识的最低层级上解决问题

若是部门事务，本部门领导就可以决定

若是经常性的跨部门事务，则设置上级“分管领导”甚至“领导小组”来协调推进。

官僚体系

科举体系的三大特点延续至今

官员必须学习和贯彻统一的意识形态

官员由上级任命

地方主官需要在多地轮换任职

在任何体制下，权力运作都受到两种约束

做事的能力，取决于掌握的资源

做事的意愿，取决于各方的积极性和主动性

事权划分三原则

外部性与规模经济

地方政府权力的范围和边界

“属地管理”-行政区划

影响因素-外部性

人的行为影响到了别人

在公共场合抽烟，让别人吸二手烟，是负外部性

打流感疫苗，不仅自己受益，也降低了他人的感染风险，是正外部性

分类

正外部性

负外部性

一件事情该不该由地方自主决定，
可以从外部性的角度来考虑

若此事只影响本地，没有外部性，就该由本地全权处理

若还影响其他地方，那上级就该出面协调

因此行政区域大小应该跟政策影响范围一致

若因行政区域太小而导致影响外溢、需要上级协调的事情过多，
本级政府也就失去了存在的意义。反过来讲，行政区划也限
定了地方可调配的资源，限制了其政策的影响范围

公共物品和服务的边界

公共物品和服务

政府的核心职能是提供公共物品和服务(比如公园和国防)，
享受到公共物品和服务的人越多，这些物品和服务的平均成本就越低，这就是规模经济

受限制规模经济的影响

政府公共服务的覆盖范围也与技术和基础设施有关

边界

国防支出几乎全部由中央负责，因为国防覆盖全体国民

中小学教育受制于老师和校舍，规模经济较小，主要服务本地人，所以大部分硬件和教师支出由地方负担

人口密度、地理与文化差异

人口密度

提供公共物品和服务需要成本，如果人口稠密，单位面积的税收就多而且方便成本摊薄，实现规模收益。

人口稠密的地方，在较小的范围内就可以服务足够多的人，因此行政区域的面积可以较小

地理条件

由于地理条件的限制，交通不够方便，山川河流也就形成了行政管理的自然边界

文化差异

不过语言和文化的差异与地理条件也有关系，往往是地理条件的制约限制了人们的交流，才形成了多种方言

随着经济的发展和人口迁移，就需要进行行政边界的调节，在更大范围内提供适当的公共服务，比如长三角一体化等

行政交界地区的经济发展

省会和省界

几乎所有省会都不位于省边界，限制了边界地区获取公共资源(省内最好的公共资源一般在省会)

许多省界限位于山区，坡度大，不利于经济发展

一般一省之内的主流文化集中在省会周围，而省界地区往往是本省的非主流文化区

公共物品角度

边界地区首先面临的是基础设施的不足(比如省边界处的断头路)，
因为省政府不会把有限的资源优先配置到边界地区。

由中央政府投资的国道和铁路则不存在这样的问题

环境污染

一些省份把水污染严重的企业集中到本省边缘的下游区域，
虽然本省的平均污染水平降低了，但是下游省份的污染却加重了

复杂信息

原则上，上级对下级的各项工作都有最终决定权，可以推翻下级所有决定。

但是上级不可能像下级一样掌握所有的信息，所以很多事务实际上由下级全权处理。

即使上级想要干预，也经常需要下级提供的信息

结果

上级名义上拥有最终决定权(形式权威)，但由于信息复杂、不宜处理

下级实际上自主性很大(实际权威)。

自主决策

若下级有明显的信息优势，而且承担主要后果，那就改自主决策。
但若决策后果对上级很重要，上级就可能多干预，
但是上级干预可能降低下级的积极性，最终的结果不一定更优

《是大臣》知情权 08：20 ，09：50

公文的意义

我国政府上下级之间和各部门之间的事权，大都没有明确的法律划分主要依赖各类文件。

为了减少信息传递的失真和偏差，降低传递成本文件类型有严格的区分，格式有严格的规范，报送有严格的流程

激励相容

垂直管理

在专业性强、标准化高的部门(比如海关)，具体而明确的事务更多更倾向于垂直化管理和领导。这符合激励相容原则:
工作主要由系统内的上级安排，绩效也主要由上级评价，职业升迁和日常福利也都来自系统内部

地方管理

对于更宏观的工作，比如经济发展，涉及各方各面，需要调动各种资源激励相容原则要求给地方放权:不但要地方负责，也要让地方分享发展成果;不仅要激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头

具体要求

明确地方的权力和责任

权力和资源的配置要制度化，不能朝令夕改。制度建设，一方面靠行政体制改革和法律建设，另一方面靠财政体制改革。
明确了收入和支出的划分，也就约束了谁能调用多少资源，不能花钱过多，也不能随意借债

来自外部的竞争也可以约束地方政府。政府做的不好，人才就会流失生产要素流向效率更高的地方

招商引资

七通一平

为了招商引资发展经济，会把工业用地以非常优惠的价格转让给地方使用，并负责对土地进行一系列初期开发比如七通一平
(通电、通路、通暖、通气、给水、排水、通信和平整场地)

金融支持

对于规模较大的企业，地方同行会给与很多金融支持

法律协助

对于一些业务比较复杂、所在行业管制较严的企业，地方也会提供法律和政策协助

税收优惠

地方政府还可以为企业提供补贴和税收优惠

财税与政府行为

分税制改革

土地财政

纵向不平衡与横向不平衡

基层分成困难

改革

①把农村基本公共服务开支纳入国家公共财政保障范围，由中央和地方共同负担

②在转移支付制度中加入激励机制，鼓励基层政府达成特定目标，并给予奖励

③把基层财政资源向上一级政府统筹，比如2003年开始试点的“乡财县管“

地区间不平等

为了平衡地区发展，中央也进行了大量转移支付

原因

经济状况越好，财力越雄厚的地区，反而可能拿到更多的专项转移支付项目

①上级分配项目时倾向于集中财力投资大项目，并且交给有能力和条件的地区来做

②2015年之前，许多项目都要求地方提供配套资金，只有有能力配套的地方才能承接大项目

③项目审批过程中难免存在人情因素，经济发达地区和中央部委的关系一般更好

政府投融资与债务

城投公司与土地金融

背景

法律规定，地方政府不能从银行贷款，
2015年之前也不允许发行债券所以政府想要借钱投资，需要成立专门的公司。

城投公司

典型特征

①持有大量从政府取得的土地使用权，以此为抵押获得了大量的银行贷款和其他资金

②盈利状况依赖政府补贴

③政府的隐形担保可以让企业大量借款

作业过程

一级开发

一块划出来的“生地”，平整清理后才能成为向市场供应的“熟地”，这个过程称为“土地一级开发”。

一级开发投入大、利润低，而且涉及拆迁等复杂问题，一般由政府融资平台公司完成。

建设和运营称为“二级开发”，大都由房地产公司完成

土地开发类型

工业园区开发

产城结合

例子

华夏幸福

苏州工业园区

旅游园区开发

地方政府债务

原因

原理

这些债务的关键在于土地价格。只要持续的投资和建设能带来持续的经济增长，城市就会扩张，地价也水涨船高，地方政府就有能力偿还债务

可经济增速一旦放缓，地价下跌，土地出让收入减少，累计的债务就会转变成沉重的负担，可能压垮融资平台甚至地方政府

导火索

地方债的爆发始于2008-2009年。

为了应对金融危机，我国迅速推出“4万亿”投资计划:中央政府投资1.18万亿，地方政府投资2.82万亿

为配合政策落地、帮助地方政府融资，中央也放宽了地方融资平台和银行信贷的限制。

快速而猛烈的经济刺激，对于提振经济起到了非常关键的作用，但是大水漫灌的结果必然是泥沙俱下

政府借钱操作·

分税制改革后，地方政府财力有限，若要推动大规模城建，必须借款。
而想要在城市建设中引入银行资金，需要解决三个技术问题:

①需要一个可以借款的公司，因为地方政府不能直接从银行贷款

②城市开发项目繁杂，有的赚钱，有的赔钱，所以不能以单个项目分头借款，最好捆绑在一起，用赚钱的项目带动不赚钱的项目

③仅靠财政预算收入不够还债，要能把跟土地有关的收益用起来

融资方式

银行贷款

经过

2008年之前，国开行是城投公司最主要的贷款来源。

2008年财政金融刺激之后，各种商业银行(包括四大行和城商行)才开始大规模贷款给城投公司

城商行主要由地方政府控制。

2015年，七成左右的城商行的第一股东是地方政府，因为地方政府需要控制银行来为融资平台公司和基础设施建设提供贷款

城商行为融资平台贷款存在两大风险

基础设施建设时间长，需要中长期贷款，而城商行吸收的主要是短期存款(和国开行不一样，国开行有稳定的长期资金来源)

四大行的规模较大，可以承受一定的期限错配，而城商行规模较小，需要经常向别的银行借钱，面临着较大的风险。如果流动性一旦收紧可能会引发连锁反应

城投债

定义

城投公司最重要的融资方式是银行贷款，其次是发行债券，俗称“城投债”

理论好处

①把债券卖给广大投资者可以分散风险，而贷款风险全部集中在银行

②)债券可以交易，价格和利率随时变动，可以反映市场对于风险的看法

风险

借新还旧

融资平台投资回报率低，收入就低，还债就有困难。

由于有地方政府在背后支持，这些公司只要能还上利息的到期的部分本金，就能靠借新还旧来滚动和延续其债务。

但大多数融资平台收入太少，就算是只还利息也要靠政府补贴。

改革

债务置换，用地方政府发行的公债替换一部分融资平台公司的银行贷款和城投债。

①利率从之前的7-8%甚至更高，降低到了4%左右，大大减少了利息支出，缓解了偿付压力，也降低了风险和收益的不匹配程度

②与融资平台贷款和城投债相比，政府公债的期限更长，降低了期限错配和流动性风险

③至少从理论上讲，政府信用高于融资平台信用

推动融资平台转型，厘清与政府之间的关系，剥离其为政府融资的功能，同时破除政府对其形成的隐性担保(转型艰难)

约束银行和各类金融机构，避免大量资金流入融资平台

问责官员，对过度负债的行为终身追责

招商引资中的地方官员

官员政绩与激励机制

问题

官员政绩与激励机制

萝卜

经济发展是地方官员的主要政绩，对其升迁和声望有重要影响。

大棒

①党纪国法的监督惩罚体系

②)地区间招商引资的激烈竞争。为了防止投资和产业流失，地方官员需要改善本地营商环境，提高效率

时间短任务重

任期外免责

2016年之前，官员升迁或调任后，无需对任内的负债负责，而新官一般不理旧账，
会继续加大投资，导致政府债务不断攀升。

在经济发展到一定阶段以后，继续大量投资带来的回报会下降，而且会造成产能过剩

改革

2013年，中组部发布《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，
特别强调:“不能仅仅把地区生产总值及增长率作为考核评价政绩的主要指标”

2019年，中共中央办公厅印发《党政领导干部考核工作条例》，明确在考核地方党委和政府领导班子的工作实绩时，要看“全面工作

腐败和反腐败

腐败

原因

与土地有关的交易和投资往往数额巨大，而且权利高度集中在个别官员手中，极易滋生腐败

类型

掠夺式腐败

像私企敲诈勒索、向老百姓索贿、盗用挪用公款等随着我国各项制度和法制建设的不断完善，这类腐败已经大大减少

官商勾连共同发财式腐败

官员利用职权把项目批给关系户企业，而企业不仅要完成项目、为官员贡献政绩，还要在私下给官员很多好处。

影响

这类腐败发生在招商引资过程中，而相关投资和建设可以促进经济短期增长

恶果

长期偏重投资导致经济结构扭曲，劳动获得的回报相较于资本收入较少，老百姓收入增速低

扭曲投资和信贷资源配置，大量资金浪费在效益不高的关系户项目上推高了债务负担和风险

权钱交易扩大了贫富差距

地方上可能出现利益集团，不仅可能限制市场竞争，也可能破坏政治生态，出现大面积的“塌方式腐败’

工业化中的政府角色

京东方与政府投资

经济启示

现代工业的规模经济效应很强。显示面板行业一条生产线的投资动辄百亿，只有大量生产才能有效拉低平均成本。
因此新企业的进入门槛极高不仅投资额度大，还要面对先进入者已经积累的巨大成本和技术优势

我国一开始在相关产业的技术积累薄弱，也很难直接引入先进技术，
因为在国际市场上，由国界和政治因素造成的市场扭曲非常多(关税、价格操控、技术封锁、并购审查等）

若资源不能流动和重组，市场竞争、优胜劣汰及比较优势等传统经济学推理的有效性，都会受到挑战。
所以在某些场合，行政手段导致的扭曲往往只能由行政力量来破解

京东方等企业的快速发展，带动了整个光电显示产业链向我国集聚。

规模经济和产业集聚也会刺激技术创新。市场大，利润就大，就能支撑更大规模的研发投入。
产业的集聚还会带来技术和知识的外溢，促进创新

地方政府竞争

在各地招商引资的竞争中，地方政府为了吸引京东方落户本地，开出的条件十分优厚。新兴制造业在地理上的集聚效益很强，因为扎堆生产可以节约原材料和中间投入的运输成本，而且同行聚集在一起有利于知识和技术交流。所以产业集群一旦形成，自身吸引力会不断上升，很难被外力打破。但是在产业发展早期，究竟在哪个城市形成产业集群，却有很大偶然因素

大部分新兴制造业对自然条件的要求不高，不会特别依赖先天自然资源而且我国基础设施发达，
物流成本低，所以即使一些内陆的中心城市条件不如沿海城市，但也不会差很多

这些城市若能吸引一些行业龙头企业落户，就有可能带来一大片相关企业，在新兴产业的发展中占得一席之地，比如合肥的京东方和郑州的富士康

这种发展效应自然会引发其他地区的模仿，也可能会导致产能过剩问题尤其在那些技术门槛较低、投资额度较小的企业，比如曾经的光伏产业

光伏发展与政府补贴

经济启示

新能源技术必须在没有竞争优势的时候
就进入市场，这时候只有两种办法:

对传统能源征收高额碳税，增加其成本，为新能源发展创造空间

直接补贴新能源行业

光伏产业成功的原因

强调出口，地方政府可能为某些落后企业创造一些需求，
但是无法影响海外市场，这帮助了优秀企业加速甩开落后企业

我国市场广阔，所以应该进一步扩大和稳定国内市场

虽然过度投资和产能过剩是值得批评的，但也是难以避免的。因为面对未知的未来，即使没有政府参与，
企业也不知道最优的投资程度，不是过少就是过多。不过我国的一些因素加剧了“重复投资