县乡中国：县域治理现代化
2024-08-11 02:05:11 0 举报AI智能生成
县乡中国：县域治理现代化，读书笔记思维导图
作者其他创作
大纲/内容
印象分
考核分
为什么乡镇要重视所有部门的所有工作
基层工作与政治任务
考核原则
考核范围
经济建设社会建设生态文明建设特色工作
重要工作
党建、宣传、督查
一般工作
工会、妇联、人大、政协、农业、水利
不重要工作
考核内容
84%
16%
考核方式
考核依据
指标体系及权重
考核细则
综合考核项目少
四大项以外得分易
四大项子项和小项少，分值高
经济、社会、生态文明
可量化、操作空间小
特色工作10分
重点打造
四大项
乡镇竞争
党委考核中心工作
综合考核
部门考核业务工作
部门考核
考核分值设置：项目越少，越显重点
推动力度大
部门指挥考核乡镇
成为重点
考核项增加
分值变小
部门工作大量纳入
十八大后
设置变难
分值压缩
项目增多
重视每一分
操作空间大
量化少、台账多
影响
乡镇重视每个部门项目
纳入综合考核
有成绩
纳入考核：每分必争
工作增多
项目变细
细化考核：不能应付
指挥棒在手
纳入考核
宝剑在手
进入考核组
评价权重高
常委部门怠慢不得
名次影响提拔
其他工作：未敢马虎
兄弟单位脸面
激发横向竞争
推动加大
主要领导（书记）脸面
分管领导印象
频次影响压力传导效果
通报排名
越来越多的工作被纳入综合考核
变相地增加了考核的工作
使得乡镇不能总体性地解决问题
考核项目的细化
未被纳入综合考核的工作与被纳入考核的工作都有“比邻关系”
持续性的竞争、脸面问题、政治压力
频繁通报进度排名
乡镇工作泛政治化
通报排名：技术施压
考核机制
缺乏自主空间
目标明确刚性执行
过去工作重点很明显
填表格、做材料应付上面检查
乡镇是重灾区
步步留痕
干部避责
唯上思想严重缺乏责任担当
什么事都请示汇报
上下层关系本质是治理结构
理解县域治理中的形式主义
行政业务与政治任务：内涵与比较
一般春秋两次
农业税费征收
集中行动
计划生育
招商引资
信访维稳
阶段性整治任务，即运动式治理
政治任务少
精准扶贫、基层党建生态环保、安全生产农村环卫、农村改厕信访维稳
中央省市层级的政治任务增多
县级主要领导为晋升在辖区内创设区别于上级政治任务和其他县市情况的治理事务，这些事务也要由党政部门和乡镇来落实
越来越多党政部门的业务工作也通过各种渠道转化为县级党委政府的工作
政治任务多
乡镇主要领导将主要的时间、精力、注意力放在完成政治任务上
有轻重、缓急、主次、本末之分
积极性高，甚至自我加码
正激励多，问责为辅
日常性越来越凸显
环保、食药监、专项执法
专业性越来越强
信访维稳、基层党建、安全生产、食药安全、森林防火、重大事故、秸秆焚烧
“一票否决”项越来越多
政策执行者变为制定者、监督者
部门权威越来越大
特点
工作量越来越大
责任越来越大
压力越来越大
“事责权利”越来越不匹配
乡镇工作四个变化
乡镇工作没有主次之分、轻重之别，眉毛胡子一把抓，平均用力，抓不住主要矛盾，解决不了主要问题，许多工作难以做精做细。
乡镇主要的资源用在了完成政治任务上，自身的主体性越来越弱。主要领导分身乏术，没有时间和精力来思考辖区内的重要问题，普通干部则难以及群众细小琐碎的需求。
政治任务耗费了乡镇大量的人力、物力资源，但仍然捉襟见肘，顾此失彼，难以应付过来。那么，乡镇就可能以形式主义来应付政治任务，而不是扎实地落实好政治任务。
乡镇领导干部带着政治压力、负向情绪干工作，工作较为消极被动。
变化带来的问题
乡镇政治任务数量变化比较
政治任务变化：由少向多转变
治理事务：从政治任务少到政治任务多
下级单位自我管理自行配置资源
设置、分解和布置目标对实施及完成检查、监督、奖惩
结果管理又称“目标管理”
创制权掌握在上级手中
下级单位有较大自主权
下级单位要接受来自上级党委政府或部门的强制性的目标任务，以及对自己工作的评价
郡县制
目标实施过程中，下级有较强的自主性，受上级的干预和约束较少
分封制
上下级层级关系兼具“郡县制”与“分封制”的特征
向下分权
政策目标可量化
激励机制以正向激励为主、约束机制以监督后置为主
政策过程档案管理不重要
注重发挥主观能动性
不以制度规范下级的政策执行过程
以人而非制度为中心
特征
政治权威、政令畅通
上级积极性
权界清晰、分工合理、权责一致
下级积极性
发挥上级和下级两个积极性
自主权的激励效果
政策目标完成得越快、质量越高、消耗越少，下级单位获得的政治经济收益就越大
充分自主权
可以激发下级的责任感
利于发挥主观能动性、创造性
激发基层治理活力
事情要办好
不要出问题
“只要结果，不问过程”
工具理性发挥到极致
不择手段不守底线
基层群众的一些小问题、小需求
没有目标的领域被忽视
重要作用与问题
结果管理：特征、功能与问题
规制权力行使，保证政策执行的合法性纠正执行偏差，确保政策结果的实效性
使用专业方法、技术、工具和标准对政策执行过程进行监督和管理
过程管理又称“政策执行监控”
包括阶段性目标、要求、时限、标准、程序等
政策执行过程必须有可视化、可操作性的细则
实现前提
中央强调狠抓政策落实，各层级加强了检查督导，对过程的监控势必强化
许多政治任务无法量化，必须通过监控过程加强落实，以达到预期结果
原因
结果管理向过程监控转变的大趋势
对政策、项目实施各阶段的进展程度和最终要完成的期限进行的管理
进度管理
权力按程序运行、会议按流程召开、工作按步骤操作、经费按要求使用、技术按标准投入
程序管理
做多少工作完、成什么进度、达到何种标准
指标管理
工作没有明确的效果
通过工作记录、文字档案来看工作“做没做”“做了多少”
痕迹管理
四种类型
下级成了纯粹的上级代理人
下级执行中的决定权、自由裁量空间受到限制
权力向上集中
监督则是嵌入过程之中
负向激励为主
监督嵌入与负向激励
隐含预设：上级不信任下级？【此处有些偏颇，制度一定程度上可以帮助人少犯错误】
执行政策有规可依监督执行有章可循
财务制度是典型
制度上的层层加码
以制度而非人为中心
工作量的体现
文字证明材料变得重要
四个变化
监督检查泛滥，干扰下级工作；上级不信任下级，下级被监控干活，积极性不高、负面情绪大；问责频繁，下级带着压力、背着处分干活；负向激励、问责太盛，做了再多也看不到成绩；下级没有自主空间，上下级没有谈判空间；下级被动执行上级政策，亦步亦趋，一切听从上面指示命令，没有主动性、创造性；下级执行政策依葫芦画瓢，按图索骥，工作过程没有自我的创造性，无法激发其内在动力；下级单位实际情况无法反馈上去；各级走好必要的程序而不是实质性地做好工作，形式主义、自我保护、避责等行为盛行；为了保护自己，上面说了的才做，不说的不做；各单位为了表示做了工作，不断向乡村两级派单填表；下级存在严重的给别人打工的心态和应付心理，做事没有责任心；下级做事按部就班，干部之间在工作中没有肝胆相照的情感体验
一些问题
过程管理：内涵、类型与特征
结果管理与过程管理各方面的比较
治理方式：从结果管理到过程管理
阶段性工作变成日常性工作
走更多的程序
整理更多的材料
迎接更多的监督检查
做更多的整改
过程管理
乡镇工作人员面临超负荷运转
安全、环保、党建、扶贫
政治任务都带有“一票否决”性质
迈不开步子，不敢有闯劲
滋生自我保护意识
乡镇工作人员工作中的精神压力剧增
基层避责的现象越来越严重
县乡“事责权利”不匹配现象严重
乡镇越来越没有按照自身实际情况来调整政策的空间
乡镇只能循规蹈矩地执行政策，而没有因时因地制宜的自主决定权
乡镇自主性不足
乡镇根本没有能力平均用力
乡镇满负荷运转，只要能够通过形式来应付上面检查、规避自身责任，乡镇就会把形式搞到极致，形式主义泛滥就不可避免
乡镇形式主义丛生
Ⅰ模式向Ⅳ模式转变是近几年县域治理变化的重要方面
阻滞乡镇的政策创新和治理机制、工作机制创新
Ⅰ模式
制定、调整和评价政策目标的权力集中于县级党委政府，而将政策执行的决定权和剩余索取权留给乡镇
分散式治理结构是集中与分权相统一的治理结构
ⅠV模式
乡镇只有听从命令、调动资源执行政策的权力，自主设定政策、进行政策执行机制创新的空间较小
集中式治理结构是权力集中在上级、下级较少有自主权的治理体制
分散式治理结构与集中式治理结构
县域治理事务与治理方式搭配四种模式
县域治理结构变革：政治任务与过程管理的分析框架
政治任务与过程管理
乡镇形式主义产生在完成上级交办的任务的过程中，而不是产生在处理其内部事务时
因事制宜，一事一议，事毕机制撤
因地制宜，在一些地方形成相对稳定的工作推动机制
乡镇治理机制创新的地区差异
政治激励
党委书记、乡镇长之外的其余7~9个班子成员，及少数非领导职务的科级干部
乡镇副职
有政治前途，干活有干劲
稳定性不足
年轻
有工作经验，无工作干劲，难以被调动
中年
普通公务员
无政治前途，待遇上比公务员差
有工作经验，适合做群众工作
事业编
相对较为稳定
要从事的是站办所技术工作
临聘人员
人事结构
群众工作
上级落实任务
农村工作
征地拆迁、信访维稳、移风易俗、小城镇建设、重点项目落地、扶贫攻坚
攻坚克难的工作
中心工作
规律性、技术性、专业性较强
各条线部门、站办所的一般性工作
行政业务
事务结构
提拔/重用、职级晋升、政治地位提高、领导认可
加福利待遇
经济激励
给予工作人员较强的做事的自主性，保障其剩余索取权
自主性激励
激励结构
选举上台干部亲乡镇
村庄社会分裂
北方小亲族社会
乡镇动员难度大
村组干部关注宗族利益
村庄团结
南方宗族社会
动员难度更大
地方色彩浓国家性弱
西南农村
社会结构
乡镇机制创新的四大基础
动员难度越大，动员主体的层次就越高
激励和调动的是副职领导干部
江西YX的副职驻村
激励和调动的是事业编“老乡镇”
主要激励措施是经济、自主性和情感激励
湖南XS县的片线结合
激励和调动的主要是年轻公务员及“老乡镇”
山东YT的管区包干
北京S区的增设机构
几个地区案例乡镇治理机制创新的逻辑
乡镇治理机制创新的约束
治理事务的差异地区的人事结构、激励结构、社会结构
工作内容创新
工作形式创新
包装、书写材料上的创新
各级主要领导需要“亮点”
从下往上都希望获得上级领导的肯定和关注，都想方设法制造亮点
下级各单位、各岗位在制造“亮点”
工作创新
为什么都在工作创新
规定要开展的工作
基础工作
县组织部列出十大重点、难点工作
各乡镇根据实际情况选择两项左右来完成
创新工作
县级组织部的组织科给乡镇组织部门下达的任务
组织部为例
在固定的分值下，对标得分，达到了某一类标准就得某一档的分值
超过标准，则有一定范围的浮动加分
加分项
社会管理综合治理、信访工作、计生工作、安全生产
主要有
扣分项不是达标项，评分以有没有出问题为准
扣分项
加分项则一旦取得成绩就可以凸显出来。
扣分项占比较小，做多做少表现出来都是“不出事”，体现不出工作能力，而且扣分项难以控制，某个突发事件就可能导致满盘皆输、前功尽弃。
乡镇会将主要的资源放在加分项上而对扣分项和其他工作的投入较少
业务工作、党建工作、GDP增量、财税收入、招商引资、小城镇建设、农田水利、土地开发整理
主要包括
小项目的分值变小，小到容易被忽略
边缘化的工作被纳入综合考核
新增加进来的小项目多数是扣分项、“一票否决”项
阶段性的检查考核次数增加，且占的分值越来越大
十八大以后
一是扣分项与加分项比重相当，甚至在一些地方扣分项超过加分项，稀释了加分项的重要性，加再多分也凸显不了工作业绩。二是过程管理取代结果管理，县乡都越来越重视过程监控，以使各项工作有序展开，尤其是要保证“一票否决”项不出问题。三是加分项成了各单位的基本项，各单位都把资源投放在扣分项上，以使过程不被“政治问责”、结果不被“一票否决”。四是如各单位都做好加分项和扣分项，各单位所得分值的区分度就不大，综合考核的结果就达不到评价工作的目的。五是对于乡镇来说，综合考核无法凸显自己与其他乡镇的差异；对于县委书记来说，他既无法通过综合考核来判断下面的乡镇党委书记工作的优劣，也无法通过这些工作向市委（甚至省委）书记发送政绩信号。六是县乡主要领导都得寻找其他的方式来引起上级领导注意，“亮点”成了他们的主要指望。过去要造“亮点”，但那是加分项之外的“锦上添花”。现在的“亮点”则是加分项、扣分项都无效之后的“雪中送炭”。七是竞争上级领导的注意力（包括印象）依靠工作“亮点”，不再是过去加分项上的“亮点”，那么“亮点”及其工作都不确定，各部门、各岗位的工作都可以造“亮点”，进而竞争所需要的“亮点”不是一两个，而是越多越好，恨不得所有工作都有“亮点”呈现。八是各部门、各岗位要有“亮点”，工作就得创新。工作要创新，就得不断地布置创新的任务，下面的工作量就越来越大。
综合考核中的加分项与扣分项
向领导游说、阐明工作重要性
将工作做好、做出亮点
下级要想工作得到领导的支持和认可，进而获得更多的政治、经济资源
领导注意力的分配方向决定了辖区或单位资源的流动方向
基层通过集中主要的资源解决急难险重的问题，推动经济社会跨越式发展和超常规治理。
但同时也会带来一些问题，如领导未关注的事情，未确定为中心工作、重点工作的事务，就可能得不到很好的处理
当领导注意力分配是强确定性时，下级部门、乡镇、科室对领导注意力资源的竞争就较弱。
各项工作都可能通过竞争成为领导关注和重视的事情，这使得基层各单位、各岗位的竞争性加强，一定程度上激活了体制，使各部门、科室、岗位都动起来，在做好基本工作的同时，还创造工作、创新工作，从而可能使各领域的工作都得到落实。
同时，各个领域都动起来了，创造的工作、要制造的“亮点”，最终都要到乡村两级来落实，这使得乡村两级工作量剧增，工作人员超负荷运转，许多事情无法做实，只能应付，造成形式主义泛滥。“创新”也变成为了创新而创新，成了基层最大的形式主义。
领导注意力分配是弱确定性时，下级对领导注意力的竞争就较强。
领导注意力的分配有一个从强确定性向弱确定性的转变
领导的注意力分配与竞争
领导注意力的分配与竞争领导注意力内卷
注意力内卷：基层“创新”泛滥的逻辑
党务工作掉入“材料陷阱”（王春云语【似乎不是什么名家】）
党建工作与党务工作界限不清，操作模糊
内容单一化
经常推出新的党建载体活动有的活动目的是一样的，只是提法不一样
名目多
经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念。
花样多
有的App、网络平台的使用运行也被纳入工作检查、考核内容，要求同样制作党建网络痕迹资料，并和纸质台账具有同等效力、同等对待，从而极大地加重了党务干部的工作负担
任务重
载体复杂化
不是在研究新情况、总结新经验、创新工作方法上下功夫
而是热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修好、墙上贴饰新、室内摆放新、氛围展示新
重表象
党建平台建起来后便被闲置
轻实效
不停“研发”，层层推广，耗费了大量资源
造浪费
党建工作文件、任务逐年增多，层层加码
促增量
工作形式花样化
做和不做、实干和不实干不重要。
只要有印证资料，党建工作就算做好了，只要在台账上做文章，党建工作就不会丢分
痕迹过度化
基层党建形式主义的表现
基层党组织和党员都有无条件服从上级组织安排的义务
政治性很强
基层党组织和党员有没有被动员起来参与相关工作、工作业绩如何，上级党组织和领导相对容易辨识。
问题导向
很容易在其中获得成就感，更容易形成党组织的凝聚力。
干实事中，党员的主体性被发挥
能够凸显党员身份的独特性，唤醒普通党员的身份意识、组织意识。
党员参与党委政府的中心工作，是一种地位的象征
党建嵌入中心工作
形式主义会相对较轻
在解决具体问题中开展党建工作
激活基层党组织体系是党建的目标
区别于形式主义，在具体事务中开展
中心工作是党建的主要形式和载体
基层党组织、党员参与治理的效果和程度是党建考核的主要指标
基层党委政府
出现较多的形式主义
基层组织部门
党建主体
基层党委政府的大口径党建工作
基层党组织建设、党员管理
指导各单位进行台账制度建设、检查各单位组织生活情况
指导基层支部党员发展工作、接受党员的来信来访
完成上级党委交办的任务
党的业务工作
组织部门的小口径党建工作
资料成为党建的主要内容
制度建设主要落实在档案资料上
加强组织管理的制度建设
活动创新成为党建的主要形式
加强党建活动的创新建设
发展党员变成追求文化素质
加强党员个体的素质建设
导致问题
党建政治任务化+小口径党建=党建形式主义
基层党建如何避免形式主义
预期要征地拆迁的城郊村
“三资”（资源、资产、资金）丰富的村
主要发生在村庄有内生资源的地方
村级贿选
党管选举是遏制村级贿选的关键
技术工作取代政治原则
一开始就要在程序上做细、做到位
只抓选举程序的官僚主义
村级选举的候选人良莠不齐，什么人都有，这极大地降低了村民对村干部合法性的认同
后果
查贿选可能拖延、耽搁选举工作
向政府报告贿选都是有心人的行为，拿了贿选款的村民是不会举报的。有心人举报一般又没有确凿的证据，主要是口头举报，不是纸质举报
贿选案缺乏人证、物证，难以查实
贿选的取证很难、查实更难
选举法对贿选的定义较为模糊和宽泛，也使得基层政府难以处置一些贿选事件
调查贿选要花费大量的时间和精力，以及大量的人力、物力
基层官僚主义是如何放任村级贿选的
结交县乡干部，抬高政治地位，延伸关系网络，提高关系网络的质量
国家资源下乡力度很大，富人担任村干部更能够通过与政府的关系获得项目的建设资格，从而获取相应的利润
富人都有自己的企业，在税收、安全、消防等方面都不规范，他们与政府有关系就可以在这些方面有所便利
村里“三资”等公共利益，主要包括山地、土地和建设用地等，在管理不规范的情况下，担任村干部可以通过各种手段将之纳入囊中
当地富人对政府都有所求
富人们在项目落地、治理钉子户、打击上访户、实现村治秩序等方面，往往有奇招，给基层政府节省了大量的时间和精力
谁选上都得听乡镇的
基层政府放任贿选
坚持党的原则、体现党的意图
制定了一系列严格的规定规定了候选人的门槛和对候选人的政治审查
不怕出事，见苗头就打
候选人不敢贿选
形成了高压态势，起到了震慑作用
高位推动选举工作
规范村级公共资源的利用
加强党对选举工作的领导
加强党的领导 遏制村级贿选
基层安全生产管理，既要执法，也要管理
安全生产在管理不在执法
人少、产值低、利润低、难以标准化
小微生产者情境
扩大的过程中，生产场地不可能规整，就达不到安全生产的要求
许多设施按照安全生产要求配备齐全，但很快因为扩张而被废弃，造成浪费，索性就等待扩张完毕再完善，但扩张又没完没了，安全生产要求就被搁置
发展过程情境
文化素质相对较低，对安全生产重视不够
人员素质低情境
熟人熟事，不轻易执法
基层熟人社会情境
动态问题需要通过不间断的管理来解决
安全生产动态情境
农民工就业无着落，还会影响社会稳定
完全依靠执法，就会让多数企业关门，地方经济发展就受影响
地方经济发展情境
安全生产管理的基层情境
既能罚痛他，又不至于他跳墙到处找人，还能震慑其他企业主
执法处罚不能太严
以督促企业自查为主
人防、物防、技防结合起来
制度执行
内容宣教
加大巡查力度
创新管理机制
加强对企业负责人的责任落实
安全生产管理的辩证法
安全隐患多的地方，安全管理常规化，安全事故往往少
安全隐患少的地方，安全管理偶然化，反而容易出安全事故
安全生产管理要害在细节
基层安全生产治理：管理比执法更重要
M县HS镇
全国各地对燃气、建筑施工、危化、金属冶炼、消防、矿山等重点行业领域的安全生产问题进行了集中排查
湖北省十堰市发生“6·13”重大燃气爆炸事故
案例
尚可视为偶然事件，防不胜防
一次小概率，被定性为技术问题和管理问题
不上心、不重视带来的直接后果，属人为酿成
二次没有重视，定性为政治事件
性质不同
一次社会影响
二次政治影响
影响不同
分管县乡副停职
一次消除社会情绪
主要领导免
二次从重从快、层级高力度大
处理不同
差异
减轻可能的政治责任
表明态度
尽职免责
分忧解难
以免被政治问责
防“二次事件”
功用
类似事故接连密集发生多起之后，社会关注度减弱，也表明该类事件具有普遍性，不再是一地一时的问题，政治影响也就变小
板子打得最重的是一次事故后的第二、三起事故
逻辑
在一地发生具有社会影响的事故后，在其影响期内于另一地发生的类似性质的事故
基层治理中的防“二次事件”
基于属地管理原则，从县委书记、分管领导到生态环境局局长都认为此事是乡镇的责任，施压让乡镇自行解决。
乡镇没有执法权，只能做工作
乡镇没有执法权，不敢轻易动——一动就是违法。
乡镇党委书记对“属地管理”做法很恼火，认为“属地管理”就是上级部门、领导脱卸责任。
解决责权利不匹配问题
与处罚权配套的审批权的问题
配套性权力是否下沉问题
职能部门事情下沉乡镇
职能部门执法资源未下沉
任务下沉、资源不下沉问题
乡镇兼运动员、裁判员角色问题
乡镇执法权滥用监管问题
下沉后有没有事可做的问题
执法权下沉乡镇要解决的问题
东部沿海
扩权强镇、执法权下沉
变体制
乡镇只要有执法需求，就可以向部门“吹哨”，部门就会下乡联合执法
将县级主要领导协调的权威制度化为“平台”，只要乡镇发出请求，就代表县级主要领导出面，各部门不能怠慢
不额外增设机构、编制、人员、设备、预算等，没有增加县乡治理成本，却能够整合相关部门资源下乡执法，还节省了运动式治理中领导协调的成本，解放了领导，达到了事半功倍的治理效果
该机制的制度化程度较高，但没有变革县乡执法体制，即乡镇不需要常设综合执法机构
该机制将属事与属地真正有机结合起来，令部门与乡镇共同承担执法、治理的责任，真正做到了条块结合、事责权利统一
各乡镇综合行政执法需求在增多
北京平谷
街乡吹哨，部门报到
创机制
变体制还是创机制？
县级执法权怎么下沉
扶贫
环保
涉及多部门
重要综合性
重要专门性
推动主体党委政府
重要部门
主要领导政治地位高
承担制定、执行和评价的部门
重要政策
政策涉及的工作主要是哪个部门的，就由哪个部门来牵头
主责原则
政策所涉及的工作在各部门分布相对均衡，就选择其中相对有权威的部门牵头
权威原则
某项政策没有哪个单位愿意接，或其他单位推动落地落实较为困难，而该政策又没有重要到需要成立临时机构来推动落地落实时，党委政府就会将该政策交给作为综合协调部门的发改委来推动落地落实
兜底原则
一般综合性
要借力打力，需要协调各部门资源
部门内
一般专门性
推动主体部门
一般政策
重要程度
公共政策分类
如何做好非中心工作：以项目为抓手
县域治理能力现代化
年终重点推动
部门考核普遍较虚
十八大之前
查看资料、听取汇报，现场查看，座谈
年终考核趋实
前三经验交流、后三表态发言
表现好的来年经费增加
加强结果运用
全县的中心工作和重要工作
县委县政府的考核办（有的设在发改委或组织部），它是综合考核的总牵头单位
部门考核小组，由业务相近的部门组成
考核主体
所有工作都变得重要
从“单中心”工作考核向“多中心”“全中心”工作考核转变
促进县委县政府中心（重要）工作高质量完成
考核结果主要用于评判乡镇主要领导的政治站位、领导水平、执政能力等政治素质，涉及他们的提拔重用
目的
可选择性、不固定一般都是综合性重要，县级主要领导重视
从综合考核的内容中抽出几个重点事项
奖惩、给政策、政治评价
结果运用
单项考核
头等大事
书记亲自推动
“一号工程”考核
对乡镇主要领导的政治评价和印象生成
党政及部门主要领导
高位考核
通过公开亮相进行比较和评价，促进大家相互学习、启发，增强争先创优意识
现场考核
持续性地给予乡镇高压
短周期考评
观摩考核
综合考核变“全中心”工作考核：激励功能弱化
党委书记要统筹全局、协调各方，镇长负责全面工作，班子成员都有分管和包片任务，每个人头上的工作本身就很多
班子成员政治觉悟较一般干部高，他们会主动地将分内事情和乡镇安排下来的活干好
班子成员都还有较强的政治预期，包括提拔重用、安排进城、职级晋升等，需要在工作上做出成绩和积极表现
多数一般干部叫不动，叫动了也不干活，他们只能亲力亲为，不得不忙
班子成员最忙
政治上进步的空间较大
年轻人追求能力上的进步
能够将多岗位工作干好积极承担书记、镇长、分管领导交办的临时性事务下村干活积极主动，而不是站在一旁看主动承担包村工作，积极追求上进承担镇村的文字、电脑、档案工作
年轻公务员最为积极
除有年龄上的优势外，主要是他们有文化和学历，这一点与年轻公务员差别不大
政治地位提高、接近主要领导、经济待遇提升
中层
年轻事业编和中层事业编工作相对积极
本职工作追求不出错；不推不动，被动工作；下乡时，领导干，他们看；下午基本上见不到人；领导说不得、指挥不得
一般中年公务员和中年事业编最闲
现状
中西部乡镇工作人员普遍工资待遇低
缺乏充分有效的政治和经济激励
只有那些有晋升期望的乡镇干部有动力去做这些工作，而对于那些晋升无望的一般中年干部，则无法从这些工作中获得政治效能感、成就感，他们通过消极怠工来抵制那些脱离实际的工作任务
基层治理空转，形式主义泛滥
乡镇还没有建立起较为完备的常规工作体系
工作机制与治理事务不匹配
“鞭打快牛”造成不公平，“闲人”负面示范效应强常规工作“中心工作化”，运动式治理常态化干部动员低效，群众工作做不细，基层治理脱离群众
在制度上给事业编留有一定的晋升副科级别的空间，给事业编以政治期望激励给予乡镇事业编与公务员同等的工资、福利等待遇站办所负责人等中层岗位不应硬性规定只有公务员身份者才能担任，给予事业编晋升乡镇中层的空间县域事业编职称晋升名额可以向乡镇倾斜
强化对事业编的激励
强化职级晋升的竞争效应
健全职级并行制度
许多常规工作能够在日常中做完，而不用起用运动式治理程序
建立健全与多项常规工作相适应的工作体系和工作机制
创新基层工作机制
对策
忙闲不均：职级并行制度亟待健全
能否通过制造隐性层级的流动来“激活”工作人员，是部门领导工作能力的重要体现
主要领导怎么用好干部人事权
党组副书记、副厅长>党组成员、下属单位一把>党组成员、副厅>二巡
厅领导
办公室、财务处、人事处最重要·
机关党委>审批处>公共服务处>非遗处>科教处
处室间隐性层级
都是正处级
某省厅有内设机构14个
1正厅、3副厅、其余正处
某省厅下属单位20余个
省厅内设机构及下属单位
省厅处室间的隐性层级
距离换级别
虚职变实职
市场审批、人事
权力岗位
项目审批、财务
资源岗位
基建、后勤
油水岗位
领导重视
办公室
离领导近
高级别单位
岗位重要度
重用
下属单位越多，所属政府部门的内设机构的领导干部的出口就越多、越宽；对于下属单位来说，干部向上的隐性流动的机会也越多
内设机构与下属单位间的隐性层级
推动工作、调动积极性、培养干部
“曲线流动”：领导如何制造和推动隐性流动
领导用人的艺术：隐性层级与曲线流动
新改革组织部降、纪委升
在乡镇和委办局，中层岗位一般是股级
中层干部的级别与配备
事业编转公务员应该常规化，让事业编能够看到希望
条件要放宽，不能让多数人被条件给卡了，要让更多的事业编有机会参与竞争，在竞争中优胜劣汰
变为制度突破口
给定条件下，给予他们转编并担任副镇长的机会
事业编激励的制度安排
中层配备与事业编激励：让大多数人看到希望
单位领导主动搭建年轻干部干事创业的平台
单位领导有意识地构建年轻干部成长和脱颖而出的体制机制
单位领导经常关心年轻干部的工作、生活、学习和成长
基层选人用人以能力和态度为唯一导向和原则，形成了“努力就有机会”的新认识、新氛围、新思维方式
十八大前：“晋升主要靠关系”十八大之后“努力就有机会”
新条件下的新认识
有思想、有经验、有活力、有抱负、有干事创业的闯劲
基层“事权利责”不匹配
基层“一票否决”项泛滥
基层“问责机制”被滥用
基层“容错机制”不健全
基层“顶格落实”任务不现实
沉重的压力：政治问责
【实际上年轻干部出问题的几率远高于年长干部，主要来源于对诱惑的自持力问题】【年轻干部资源积累、社会阅历相对不足，面对权、钱、色等诱惑抵抗力天然低于年长干部】
【我的理解】
头顶“达摩克利斯之剑”
年轻干部职场里那点事：“努力就有机会”
只有双职工家庭才能应付生活
农村乡镇难以留住人才
弱化基层党委政府对干部的动员能力
基层年轻干部寻找其他收入来源
可能造成有家庭经济支撑的人更容易晋升
经济拮据的影响
收入来源从多元到单一收入性质从灰色到阳光收入数量从充裕到拮据
十八大以来变化
正常薪资收入支撑下的家庭生活水平
经济生活相对拮据
用于社会交往的时间大为减少
交往的对象较为简单
交往的形式较为纯粹
交往的内容较为健康
社会交往较为健康
工作对干部的要求提高
群众对干部的要求提高
年轻干部自我要求提高
知识学习的原因
关注和阅读微信公众号
阅读相关理论和专业书籍
积极参加各种类型的培训和进修班
有些有条件的基层单位经常会邀请基层党校或高校学者对基层干部进行授课
知识学习的方式
提高理论素养的学习
提高业务能力的学习
提高综合素质的学习
知识学习的内容
对知识学习近乎渴求
年轻干部职场外那点事：拮据的经济与健康的社交
由组织部门下派，但其档案和人事关系仍在原单位，由原单位发工资
党组织的正式体制中，没有“第一书记”这么一个职务
身份不明确：第一书记与村支书既不是上下级的隶属关系，也不是各自为政的独立关系
角色不清晰：在村里要扮演什么样的角色，在体制上没有明文规定
“我是谁？”
权力与职责上都较为模糊
精准扶贫的建档立卡
帮扶精准扶贫对象
为村里争取发展资源
做了什么
第一书记是单位的中层干部，与其他单位有工作联系，能够通过这种关系获得资源
第一书记能够通过私人关系获得资源
第一书记可以直接找相关单位的负责人申请相关资源
可以通过第一书记的政治头衔向相关单位申请资源
争取资源的四个原因
一是资源的分配很不均衡，强势部门驻的村获得的资源多，“清水衙门”驻的村所获得的资源就少
二是给农村干部和群众带来了“等靠要”的思想，消磨了他们建设自己村庄的主体性和能动性
结果
通过政治、思想和组织工作重塑村庄政治权力结构，组织、教育和团结村干部，将村干部团结到自己周围，从而把村组干部的工作纳入上级党委、组织部门的工作之中，实现组织工作的高度统一
政治整合
团结少数积极分子，争取大多数群众，孤立少数人，营造积极向上的公共氛围，使村民也讲政治、讲原则、讲底线、讲奉献
组织群众
将外部资源作为“诱饵”去动员和组织群众，就可以将外部资源“内部化”为村民自己的公共资源，这样就能够激发村民的主体性和主动性
撬动资源
该做什么
第一书记一般是各单位的中层干部，被视为有较大的上升空间，选派也被视为一种锻炼，任职届满、考核合格回到原单位后，一般都会被提拔重用
驻村第一书记的角色与工作
设身处地地关怀
参与到学生的生活中去
选好班干部
从管理好一个班级开始
以身作则，不从中捞取好处
打铁还需自身硬，自己带头不乱搞，就可以按规矩办事，其他人也就没话说
打铁还需自身硬
一是与乡镇主要领导的推荐有关系
二是他到乡镇党办后，乡长曾叫他写材料，是写一个体会交到县委办，可能乡长认为他写得不错，就推荐了，副部长也可能看到过
三是副部长曾在布主任老家乡镇担任过领导，对那里有感情，连带也将那里出的干部当作自己人
伯乐提携，成为办公室副主任
搞出关键材料
如何在机关里出亮点
找到能够将省委省政府工作目标量化为本厅局工作目标的依据，使之能够在督查室得到认可，并尽量让其不要合并同类项
与进行考核工作相关的厅局沟通，做好协调工作
跑了一年的省政府督查室（考核办），跟工作人员建立感情
副厅长领着布主任一同给领导汇报工作
考核优秀是“跑出来的”
能吃苦耐劳，把本分的事情干好
不怨天尤人，把每份工作都当作机会
为领导分忧解难，领导交代的任务他能够想方设法去完成，从不推卸工作
工作上有创新，既不墨守成规，又能够一步一个脚印
为人诚恳，工作上不投机取巧，对待领导不阿谀奉承，对待同事不阳奉阴违
心态积极向上，追求进步但不为升官发财，升迁上受到挫折能拿得起、放得下、想得开
踏实做事是第一位的
一个普通公务员的成长
基层干部的激励与发展
条线部门对地方（基层）意见置之不理，表现出权力“傲慢”的一面
部门权力从中央直达基层，绕开了地方党委政府
中央到地方部门的权力在强化
条条专政
对条线部门资源的整合能力增强，整合的速度加快、力度加大
县委书记自主的空间加大
县一级党委政府对部门资源的整合能力也在增强
块块扩权
唯GDP
招商引资：工业园【工业，GDP的另一种体现？】
经营县城：城区【基建，民生保障的体现？】
看变化
对县委书记考核
悖论现象：“条条专政”与“块块扩权”并存
党建+
政治正确
党建
五级书记抓扶贫
县乡两级不脱贫不换将
乡村振兴
集体经济
主动配合
条线部门讲政治、讲大局
县委以政治正确为名义的政治资源整合
政治资源整合
县委政府
以政治的名义：块块对条条资源的整合
最高权力
党委政府
块块
专业资源
政府部门
条条
常态治理中的条块博弈：达成两个均衡
政治任务与压力
手段
基层负担增加
推动工作增多
干好事能力变强
做错事几率增加
权力强化
党委政府权威加强
条块天平的倾斜：块块对条条的整合能力增强
事权、责任向乡镇压实，职权、监督权则掌握在部门手中
部门业务在县域成为中心工作（如环保、15党建、安全工作）
中央省市重视的事务增多
部门将自身业务工作转变为县委县政府的工作（如环境卫生整治、改厕、乡村振兴等）部门就将自身的其他业务纳入综合事务中，或者其他部门千方百计地将自己的业务纳入综合事务中
中央省市重视的事务有不少是综合性的、社会改造性的
与这些工作相关的部门的业务也顺带转变为县委县政府的事务
县级主要领导重视的事情增多
表现
县委县政府整合部门资源的能力增强
部门业务转化为县级政治任务的趋势加强
条块之变：从条块结合到条块合一
1.部门从过去完成业务工作转变成推动落实县委县政府的工作，主要扮演协调、督查、考核的角色。2.事权、责任都到乡镇了，乡镇要重视所有部门的事务，对所有事情都使较大的力【基层负担】
条块关系从合作、竞争、博弈的“条块结合”状态，转变成“条块合一”的状态
所有的工作（无论重要与否）都变成县级党委政府重视和推动的工作
条块关系：博弈与均衡
大问题
逐级游说
亮点工作
主要领导的关注与定级
条线部门对块块权威资源的利用
【出镜率，卷】
部门业务转化为政治任务
推掉
时间紧
压力大
承接
额外的工作
被动局面
改变部门资源流动的渠道、方向、路径
修正领导的思路
态度上支持县委领导
政府部门领导
调研会
讨论会
协商会
动员会
频繁调度
最重要的资源-领导关注
面谈
【提及频次，一把手工程，现场指导/督办】
运动式治理
让部门领导理解意图
修正与完善想法
县主要领导
块块对条线专业资源的利用
合作与博弈
整合部门资源
【机构扩张倾向】
要编制
通过完善部门的组织体系来强化工作落实强化部门设在乡镇、村的“腿”
科局人员稳定
乡镇人员变动频繁
同科局及其科室保持联系
做好科局的每一项工作
竞争性项目分配【软预算约束？】
资源支配
【指标牵引】
将科局工作纳入下级党委综合考核
考核支配
强化对乡镇的调动力度
部门推动工作强化
工作落实中的部门与乡镇
【软预算约束？】
正向激励
主动权
治理活力
自主自配资源
乡镇
【官僚主义】
负向激励
政治权力支配
被动、缺乏主体
形式主义
【懒政、躺平】
压力
部门对乡镇的支配类型及结果
资源与考核：条块体制中的支配关系
下级共同应对
上级检查
下级及以下层级利益一致
执行方结构
计划生育（曾国策）
安全生产（短期否决项）
一票否决项
共同的正向激励催生“利益联盟”
政治
经济
强激励
强正向激励
制度情境
共谋的制度情境
在诸如环保、安全、国土等执法事项上，乡镇没有法定职权，按照属地管理原则，出了问题就要承担法定责任。
县级把事情、责任划给了乡镇，而权力、资源不划下去，造成乡镇的“事责权利”不匹配。县级部门则从主责任部门变成监管部门，主要责任由乡镇承担。
划清责任
部门业务转化为县委县政府的工作，落实者就变成乡镇部门则代表县委县政府负责监督、检查、考核，激励也由部门的弱激励变成县委县政府的强激励乡镇对部门业务负责就是对县委县政府负责
部门从执行者变成监督者
部门业务转化为党委政府工作
在跨级督查、暗访中，乡镇被通报，县级党委政府不再与其共谋并护犊，而是过度问责乡镇以撇清关系、脱卸责任
一旦被上级查出问题，县级会从快从重处分乡镇
过度问责
县级
留痕 / 程序正义
清晰职权界面
【自扫门前雪】
少做少错
躺平懒政
县级政策的执行者角色减弱，其推动者、督查者角色增强，县级与上级部门的利益越来越一致，而与乡村的利益对立性加剧
县乡监督方与执行方对立
基层监督考核体系的建立健全
业务问题容易上纲上线为政治问题
纪监委、巡察组、督查办、督导组等都会给予过程介入
监督问责体系的建立健全
单位主要领导承担主体责任
一岗双责
责任主体从单位变成个人
工作上、监督上层层加码
上级卸责
政治激励以负向激励为主
无力负担
工作不分主次，都要做好
一票否决的政治任务项太多
不做事、不负责
顶格、刚性、加码执行上级政策
保证绝对安全
从快从重处罚下级
千方百计地将责任推卸出去
出问题
领导个人
卸责的制度条件
自保
唯上
领导干部个体成为责任主体
卸责
激励措施以强负向激励为主
基层监督问责体系的建立健全
县乡关系变化的深层结构
如何理解从共谋到卸责
县乡关系：从共谋到卸责
书记眼中：镇长与其他干部一样
其他干部眼中：镇长是主持政府的一把手，地位和权力与其他干部有质的区别
从“乡镇没有两个一把手”说起：县乡党政关系实践形态
下属的政治前途系于领导的政治地位和政治前途
领导的动员力源于为下属创造政治前途的前景
单位政治：谁有前途跟谁走
上下协作
扁平化、等级不强
一线
等级性强
距离感
非一线
关系属性方面
上下协商讨论
上级讨好下级
营造团结氛围
创造人人、人事匹配机制
刚性不足而柔性有余
直接布置任务/下达命令
问责/惩罚
非人格化的、刚性
权力实践方面
党委书记全力最大
职位赋予
调动资源
协调关系
解决问题
应对危机
个人能力及其魅力
占据权力岗位即可
能力和个人魅力不太重要
权威来源方面
差别
自主性、灵活性和自由裁量权
一线直接面对具体问题
宏观决策、政策转化或上传下达
街乡治理街头执法医院诊疗企业生产
基层治理一线
一线政治：谁有能力听谁的
领导满足期待
下属服从动员
“权威-忠诚”关系的建立
上下关系的实践逻辑
领导的权威如何树立：单位政治与一线政治
单位内部中层及以下干部的决定权
下级决定权
推荐权取决于主要领导政治地位和政治前途
向上级组织部门推荐本单位中层领导或班子成员的权力
同级推荐权
主要领导人事权
县委办
县政府办
党政综合办公室
县组织部
基层党建办公室
经济发展办公室
民政办
社保局
医保局
退伍军人事务局
社会事务办公室
社会治安和应急管理办公室
自然资源局
生态环境局
建设局
自然资源和生态环境办公室
6大办公室
1综合行政执法大队
社会事务综合服务中心（文化综合服务站）
农业综合服务中心
政务服务中心
3个中心
6+1+3【站办所？】
行政业务/事务性工作
科层工作
新农合新农保
农村
做群众工作处理矛盾
社区
空心房整治大棚房整治上传下达回应群众需求
综合性事务
基层工作
需要调动多部门资源和力量
综合性强
需要动员、协调和做工作
与群众打交道
综治维稳城镇建设工程建设
涉及属地发展稳定
阶段性完成也会有新的类似治理事务
长期性
重点工作
乡镇工作
人编分离
混编混岗
对基层工作忽视
党政工作
面上工作/坐办公室
4个片区工作
综治维稳
重点工程
人员配置
片线结合
双向选择
改革中编制配置以科层工作为依据
X县
基本情况
定机构
定编制
定人员
“三定”方案原初设计问题
农村社会新生事务
旅游工农业发展文化项目养老试验特色小镇创新党建治理
政绩
乡镇发展亮点
新生事务不断出现的问题
下达工程建设和社会改造任务增加
件件抓落实、求实效
各项工作对接到村到户
积极有为的一级政权
工作任务增多抓实
必要性
人岗匹配
未考虑
个人能力与工作要求
个人偏好与工作特性
人的个性与工作环境
人事匹配
现代化办公
文字撰写
政策理解
创新能力
年轻人为主
工作规律
不需要处理复杂矛盾
相对清闲
窗口工作
女性多
科层
群众工作经验
下乡、与农民打交道
耐心细致、善于控制情绪
矛盾复杂
解决群众矛盾
协调群众利益关系
工作
对文字和电脑水平要求不高
工作时间长
群众经验丰富
各方面关系熟
能调动资源平事儿
负责人要求高
涉及政治社会稳定
男性为主
有魄力、有口才、能服众
人与事的有机结合
亲密关系
默契度高
信任关系
关系融洽
态度积极
既选工作又选人
领导与干部的有机结合
制度创新材料撰写活动组织联系沟通
组织办
调度协调材料调查研究服务意识政策理解后勤保障熟悉人员
党政办
首先办公室
学习与干部群众打交道
学习处理群众矛盾
驻村
工作基础好或熟悉的村
站办副主任或主任
副科级
公务员
影响发展
容易出问题被问责
时间短
专业科室
站办所
执行力强
刚冲敢闯
X县退伍军人多
敢用不用保护
最高中层正职：站办所/片线负责人
上升空间小
乡镇干部培养
朝领导培养
朝“老乡镇”培养
一线工作与干部培养有机结合
片线事务全权处理
乡党委政府不过问、不干涉、不监控
事务授权
双选法定效力1年
调配评价权
人事授权
固定额度
灵活使用
包干经费
经费授权
授权
考核定绩效
结果控权
问责
倒查
问责控权
逐级上升
反馈控权
控权
授权与控权有机结合
双选
人事相宜
做自己喜欢的事
风格
氛围
跟喜欢的人一起做事
责任和利益共同体
做自己的事
年轻干部积极
自身成长
经验丰富能力突出
岗位晋升
荣誉意识
激发竞争活力
人员配置与干部激励有机结合
机理
上进心
闯劲儿
经验丰富
多岗位
不被问责
培养
站办所一把手或重点工程
专家型
经验
人脉
创造中层岗位
待遇好又自由的攻关一线
也缺少积极性和责任心
人是关键也是不缺乏的资源
人财物权的配置
合理配置和充分利用体制资源
应对不同乡县情况
适应性
明确问题和需求责任人
回应性
优化人力资源
针对性调动资源
有效性
激活体制
每层范围小
管理层级多
增加治理层级，减少治理范围，强化治理强度
功能
难以应对变化
稳定性
难以回应特殊
相似性和普遍性
无法集中力量综合攻关
分散性
自上而下
体制
机制创新是对体制资源的打破重整与优化组合
机制创新目的是最大化利用普遍化体制资源
体制与社会对接形式
机制
体制稳定性与机制灵活性
片线结合：不变体制变机制
全国推广
浙江经验
各方推诿
难以持久
依赖上级关注
资源整合
河流问题
运动式治理的不足
【本质上还是“一把手工程”】
明确责任主体
运动式治理机制化
压力型体制
党政体制是基础
河长制是个好东西
宽松的财政权力
自主权
剩余索取权
结果导向考核
重任务强激励
任务与激励匹配
过去正激励为主
财规限制经济刺激
过程和细则管理限制基层行为
激励与任务脱钩
任务讲对标不讲轻重
现在负激励为主
规范基层治理
完成任务
做事责任
过程规范
履职责任
政治要求
表态责任
县党委是监督问责主体乡镇是工作落实一线
责任与监督
督促责任人完成任务
督事
业务检查
布置工作完成情况督导检查
督查
上级交办
中心工作/重要事项
主官关注
督查室
红牌
紧急
黄牌
次急
蓝牌
再次
督查事务
重点任务安排
规定督查
反映/线索
针对性督查
任务
调查
暗访
方式
督查督事
效果差
权威性不足
检查工作
撤销督查室改联合督查
结果直达一把手
权威性因其代表党委政府
过去较多
按职权规范完成任务
督促履职
督职
监督检查
县市党委纪委
督察
日常督察
专项督察
纪律监督
纪委
督察督职
督查责任人按照政治要求完成任务
督责
领导小组及其办公室
组长相对固定
办公室工作人员固定
组员多为各方抽调
巡视组巡察组
省市巡视县市巡察
巡察
巡察督责
督事、督职、督责趋向问责
从“共谋”到“卸责”
监督下乡：问责成为主要的激励方式
县域治理体系现代化
乡镇是一个纯粹的执行部门
乡镇权力集中于书记，镇长难以找到具体事务
部门不完整
设置的部门多为县派出机构
书记对站所的影响力
科层化程度不高
乡镇部门不健全不独立
乡镇党委书记=全能型、复合型人才 【一把手经历】
乡镇党委书记的履历自豪感 和身份认同感
乡镇党委书记的硬作风
县委常委分管政府事务
党委的协调部门介入政府事务
党组织对政府各部门进行政治、组织和思想领导
党委较深地介入具体的治理事务
书记县域内副科级以上干部任免权
党管干部
配置干部
集中办理一些临时性的重要事务
设立临时机构
书记影响和调动政府部门
“党委领导，政府主导”
党委与政府
县委书记管干部
县长是财务“一支笔”
县委书记与县长
县级党政关系
“乡镇没有两个一把手”
整体性不足
专业性不足
科层部门设置不完整
科层部门职能不强
事务
权威性
协调性
配置性
权力运行
总结
乡镇长权利空间小
法定性不足
一定程度上决定了县一级制定本地政策的自洽性和适应性
县域社会是扩大了的熟人社会思维习惯、行为逻辑、人际交往、文化传统上拥有较高的一致性
县域的共同体性质
越往上权力越大、资源越多
越往下权力越小、任务越重
任务向下分配
除外交、国防等功能不具备县级政权是一级完整政权
体制的责权利不匹配
面临的治理形势与目标、治理问题与挑战、治理经验与方式也必然存在差异
全国不同县域的人文地理、社会结构、市场发展、财政能力、资源禀赋、文化水平、治理技术等不同
横向
县、乡、村有不同的功能、目标和问题
县域内部也是分化的
纵向
治理的复杂多样化
发挥中央（省市）积极性，就是要使中央（省市）政策能够在基层得到不折不扣的执行
基层要有积极性，就是要在落实政策过程中能够激发基层治理的活力，实现基层的有效治理
国家（省市）大一统的政策、体制、制度如何与复杂多样的基层治理生态实现有效对接，发挥中央（省市）与地方（基层）两个积极性。
最需要解决的问题
基层治理面对的情境
因地制宜
政策弹性空间
领导注意力空间
配套资源
分级分层
资源配套空间
配套资源不足，政策转化就会受限
转化空间的三个方面
不分轻重缓急
不分主次
政策属性上的政治任务化
最全事项
最高标准
最严要求
最快速度
目标要求上的顶格管理
监管方式上的过程监控
中央（省市）政策太刚性
规范基层行为
严肃执行纪律
增加政策落实力度
利
实现国家治理、地方治理的目标
政策执行缺乏灵活性，降低了政策的适应性
抬高了政策执行成本，过多地消耗基层治理资源和主要领导的注意力资源，弱化了基层设置本土政策议程的能力
监督检查过频过泛，干扰基层工作
基层在做不到的情况下硬着头皮做，容易以形式主义应付
弊
利弊
县一级政策转化空间被压缩
县一级的政策转化空间
统一的上下体制和财政拨付、编制等
不同乡镇面临的具体问题是有差异的
体制的统一性与治理事务的个性化问题
统一的体制具有稳定性特点
乡镇的治理事务是随着社会发展、变迁而不断变化的，会有新的治理问题、群众需求不断涌现
体制的稳定性与治理事务的变化性问题
根据某个时期治理事务属性确定下来的体制及其资源，无法适应新的治理需求
资源配置：分割性、专门性和专业性
治理事务：综合性
体制的分割性与治理事务的综合性问题
越到基层，体制资源就越稀缺
体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性问题
要求基层治理讲程序、能追溯，减少自由裁量
乡镇直接面对群众，处理问题讲究人情面子乃至随机应变，许多事情无法完全按章办事，或者严格按程序来办还可能把事情搞复杂
体制运转的程序性与一线治理的应变性问题
体制资源在与基层对接
灵活配置人员
灵活组建团队
增设机构（层级）
建立协作机制
整合资源
机制创新的三种方式
中央（省市）政策刚性化，带来乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合
机构编制管理规范化，乡镇机制创新受到约束
乡镇机制创新的自主空间在缩小
当前问题
乡镇一级的机制创新空间
数量上规模不大，分布较为零星、分散，具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点，规律性不强，很难进行分类治理
性质上嵌入村庄熟人社会，主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系，具有复杂性、多样性、政治性的特点
村级治理事务和农民需求有两个基本特性
在人员队伍上，人数无须过多，但要具备综合处理复杂事务的能力
在工作时间上，可以灵活机动，而无须坐班或专职化
在手段和工具上，群众工作、群众路线依然是处理问题的关键，专业化、技术化、规范化路径还难以普遍推行
在资源调配上，通过民主制度安排和外界少量资源输入，激发农民参与治理的主体性、主动性和积极性，形成村级治理的内生资源
村级治理
村级治理应该继续给予村民自治以空间，采取简约的、民主化的治理模式
村级组织行政化过度，上级下达给村级组织的任务太多
相关制度规定“太死”，包括财务制度、土地制度、程序规范等过于硬性，阻碍村级民主化治理的展开
村级集体经济薄弱，缺乏能够自主支配、用以撬动村级民主的“活钱”
村民自治空间有萎缩的趋向
村一级的村民自治空间
既要将基层视为一个整体
又要对其进行解析，将县、乡、村贯通起来思考
基层自主空间的辩证法
基层治理是国家治理的基石
基层治理要有自主空间
过去，上面的政策不符合基层实际，他们就会向上面沟通反映
现如今，基层干部不仅“不变通”，甚至不再反映情况
不再变通：只管落实，不管效果
基层干部有没有变通的能力
基层干部有没有变通的意愿
变通与否
按照自己的意愿、认知、偏好、判断等做出行为的动机、能力和特性
变通是自主性强的特点
基层经济、政治资源都较少，干部激励主要是政治激励，但是基层岗位、职务、级别、荣誉都有限，无法给予基层干部充分的政治激励自主性能激发热情和责任感
对于基层干部来说，自主性是最大的激励
基层干部的自主性
EZ下面的乡镇
山东ZY所辖乡镇
自主性弱化：案例与原因
基层治理的规范化
政策制定的刚性化
政策执行的督查化
工作考核的问责化
流水线上的螺丝钉，按规章、按流程办事，没有激情、没有热情、没有创造，机械地完成任务
基层干部干工作没有灵魂
不会过多考虑工作是否符合实际、是否需要反馈和改进
基层干部不把工作当自己的事
事情只要能交差、做得好与坏与自己没关系，没有创新的动力和压力
“多做多错，不做不错”，“只要不错就阿弥陀佛”宁可不做，也不愿意“背锅”
创新和变通很容易出问题
基层干部怯于创新和变通
政策要留有余地
任务不要太细致
允许反馈和修正
减少政治任务化
改进赋予基层干部自主性，扩大基层治理自主空间
自主性缺乏：后果与改进
上级领导要的是结果
基层干部在自己的“一亩三分地”内完全可以“我的地盘我做主”
自主性最大自主性就越强，做事情的责任意识就越强
包干制
对于非基层政府，科层化可能有助于其行为的规范化
到基层，如果科层化过度，基层干部就缺乏自主性，也就缺乏积极性，在无激励机制的情况下，就会给基层治理带来问题
不自主
科层制
基层应该是在包干制基础上，适度嵌入科层规范
自主性差异：包干制与科层制
自主性激励：基层干部之所求
自主性激励：让基层干部把工作当事业
为了胜出锦标赛
为了总体上完成上级任务
任务完成不均质
给每个层级都留有一定的挤水分的空间
挤压水分空间
留有下级与上级讨价还价的余地
政策谈判空间
三个考虑
层层加码
上下级之间是政策共同体
上级需要制定相对合理的政策，推动政策时需要下级领会精神、提高认识、予以重视，这些都需要与下级保持密切沟通。
下级在执行政策中则需要获得上级的具体指导、理解和支持。
有积极的沟通意愿
物理空间方便
心理空间熟悉
业务情况熟悉
有低廉的沟通成本
非正式的沟通渠道包括私人电话（短信、微信）沟通、私人交往沟通等
正式的沟通渠道包括办公电话沟通、打报告去函沟通、会议沟通、调研视察沟通等
沟通渠道相对便捷、成型
有便捷的沟通渠道
层级间都有沟通的意愿都希望将政策落实好
层级间掌握的信息相对一致
责任共担
有平等的沟通态度
有效沟通的四方面
政府及部门上下层级之间，就政策制定或工作任务的确定、推动、执行所进行的信息交流和交换
政策沟通
不是首先督促、问责体谅其“苦衷”和“不容易”
上级不是强压下级做思想工作
资源支持
同情性理解
跨级上级
主观归因
直接上级
客观归因
客观性归因
给下级自主性
验收标准不刚性
知道实际困难和政策梗阻
原则性通融
关系性协商
合理性认可
最关键的在于上级“熟悉”下级
越是高层级，目标越模糊
政策目标的伸缩空间
政策落地进度的伸缩空间
上级部门配套的资源
下级工具库里拥有的工具
政策工具的伸缩空间
上级掌握评价的标准、尺度和权力，有主观性
政策评价的伸缩空间
四方面内涵
谈判空间
政策刚性化，层级间没有谈判空间
数字目标完成，问题得不到真正解决
形式化应对，使基层形式主义丛生
百分百顶格管理的政策，上下级之间没有谈判空间，政策被刚性执行，缺乏反馈和调整
政策沟通机制使得政府层级之间相互熟悉，给层级间制造了一定的谈判空间
跨层级之间没有沟通机制，也就不会有谈判空间，这是跨级督查比直接上级督查有力度、有效果的原因
基本逻辑
政策沟通与政策谈判空间
上级调研或视察组带队领导的级别，以及下级单位的重视程度来定
领导会在哪儿出面
“领导出面”是最重要的资源，好钢要用在刀刃上，领导不会什么事情都出面
作为特殊注意力分配的“领导出面”
“面对面”是最有力度的
构建工作关系
主要领导出面，无论是级别对等接待，还是下级单位高级别接待，显示的都是下级单位的重视
下级单位接待工作
越是主要领导出面，表明重视程度就越高，下级也就越配合上级的工作，上级工作完成得就越好
推动工作
搞好关系、争取资源
“领导出面”的逻辑
各种会议、迎检大量占用了这个资源，使得领导难以抽身出来去做更重要的事情
亟待“解放领导”
“领导出面”与“解放领导”
上级主要领导支持
当领导不能是光杆司令
不仅在班子里要有积极响应自己的人，下面更要有积极领会自己意志和为自己办事的人
单位内部班底建设
对上要争取上级主要领导的支持
对下要建立自己的班底
政治支持结构
基层领导开展工作的支持结构
暗访强化了乡镇政策执行的刚性，让乡镇加大了工作力度，使政策执行偏差减到最小，同时也压缩了政策执行的灵活性空间。
问题
专题汇报查看资料现场查看
年终检查考核
争取好成绩，以获得上级的经济激励，如来年的支持、项目、补贴、福利等
谋求晋升和领导关注
副职主动争取，做出业绩
不求有功，但求无过
乡镇态度
脱贫攻坚
年中督导检查
层层召开迎检冲刺动员会，通宵达旦会战准备材料
通过各种熟人渠道了解到检查组车牌号、抵达时间、抽检地点，乃至检查团成员信息
在沿线设了关卡、前哨，上级检查组进了县域范围，他们的行踪就在县乡的掌握之中，哪个时间点到了哪个地方县乡一清二楚
在各村布满工作人员，做通村民工作，将“计生户”“问题户”“上访户”都清出村庄，引导其他村民遇到陌生人询问相关情况要么不回答、要么说“不知道”
在接受检查时，乡村干部故意让检查组绕弯子、兜圈子，拖延时间，降低其与群众“见面率”
被检查出问题，拐弯抹角通过各种关系做工作、打招呼
最大限度地将检查组接待好、陪同好、招待好，尊重和配合他们的工作，让他们更好地完成工作
乡村策略
只要是接到通知要迎检，县乡都有渠道掌握信息，有提前准备迎检的时间
迎检信息相对对称，为人员关系介入提供了条件
迎检是面对面的，检查组与迎检方是工作关系，双方可以交流，沟通信息
县乡在迎检上是利益共同体，从上下级关系转变为共同体关系
迎检是突击性工作，可以通过突击达到检查方所要的效果
县乡迎检五个值得注意的地方
迎检
不下检查通知检查组成员少检查组可能是第三方机构带着问题走不接触县乡村问题的超标管理跨级通报问题
七个特点
做好日常工作
政策刚性
全域整改
加重处罚
对政策执行及基层治理影响
暗访加码
敦促下面出政绩、亮点，使自己在排名中获得好名次
督促下面更好地做好工作，以应付暗访等督查形式，不被上面发现问题及问责
政策下达加码
加码
迎检、暗访与加码
党建环保安全生产
许多工作变成了从中央到地方的政治任务，到县乡后必然是中心工作
人大政协节能减排
上级对口部门下达越来越多的任务和要求，乡镇需要对标完成
为什么要虚事实做
部门专业事务
政治性事务
上级部门
虚事实做
制造工作
工作规范化
做事可体现工作
如何“体现工作”
加强党对各领域工作的领导
领导印象的重要性提高
给本级党委政府看
为什么要“体现工作”
既要做，又要证明做了
“体现工作”带来体制僵化
“体现工作”：基层虚事实做的逻辑
工作单位、岗位变化了，但级别并没有提升
中层和普通干部向外流动的方式主要是借调（现改称“跟班学习”）
普通干部向副科级干部晋升的概率并不高
普通干部跨单位流动
上级组织部门无需给党委书记更多人事建议权
高工资带有激励
财政状况好
组织部门不想“大权旁落”
各部门资源全力重
存在党委书记建议权弱的情况
人事建议权的限度
镀金
空降
人事上的“八仙过海”
岗位是主动竞聘的，非领导安排的，再苦的果子也要吃下去
竞聘上岗使人岗、人事匹配度高
自己所选更容易当作分内的事情
中层是被选举出来的，表明中层获得了全镇领导干部的认可，这既是荣耀，也是责任，因而中层有动力、压力将工作干好
竞聘机制
【组织选拔需要民主推荐，更需要群众基础，而竞聘只需要班子或一定范围评委评价，反而成了选人用人的突破口】
【此处的实际：】
人事权的突破
乡镇人事权的限度与突破：以普通干部选聘岗位为例
八项规定精简会议
自上而下安排的事情、任务多
逐级重复部署宣贯
会议为什么会越减越多
减少会议负担
烘托规模效应
确保意图直达
为什么要召开多层级视频会
向上一级发送自己重视该问题、做了相关工作的业绩信号
根据中央视频会的精神，提出结合本辖区实际情况抓好落实工作的要求
督促下级重视、落实，起到思想动员、布置督促工作的作用
下级为什么要召开同样的视频会
上一级领导掌握了下一级领导的人事权、财权或者评价权
工作的推动需要启动工作推动体系
“县官不如现管”的逻辑
“县官”不如现管：多层级视频会成负担
县域治理的自主空间
县乡中国：县域治理现代化
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