县乡中国：县域治理现代化

政治任务少

政治任务多

乡镇工作没有主次之分、轻重之别，眉毛胡子一把抓，平均用力，抓不住主要矛盾，解决不了主要问题，许多工作难以做精做细。

乡镇主要的资源用在了完成政治任务上，自身的主体性越来越弱。
主要领导分身乏术，没有时间和精力来思考辖区内的重要问题，普通干部则难以及群众细小琐碎的需求。

政治任务耗费了乡镇大量的人力、物力资源，但仍然捉襟见肘，顾此失彼，难以应付过来。
那么，乡镇就可能以形式主义来应付政治任务，而不是扎实地落实好政治任务。

乡镇领导干部带着政治压力、负向情绪干工作，工作较为消极被动。

设置、分解和布置目标
对实施及完成检查、监督、奖惩

向下分权

政策目标可量化

激励机制以正向激励为主、约束机制以监督后置为主

政策过程档案管理不重要

以人而非制度为中心

发挥上级和下级两个积极性

可以激发下级的责任感

激发基层治理活力

工具理性发挥到极致

没有目标的领域被忽视

使用专业方法、技术、工具和标准对政策执行过程进行监督和管理

政策执行过程必须有可视化、可操作性的细则

原因

进度管理

程序管理

指标管理

痕迹管理

权力向上集中

监督嵌入与负向激励

以制度而非人为中心

文字证明材料变得重要

监督检查泛滥，干扰下级工作；
上级不信任下级，下级被监控干活，积极性不高、负面情绪大；
问责频繁，下级带着压力、背着处分干活；
负向激励、问责太盛，做了再多也看不到成绩；
下级没有自主空间，上下级没有谈判空间；
下级被动执行上级政策，亦步亦趋，一切听从上面指示命令，没有主动性、创造性；
下级执行政策依葫芦画瓢，按图索骥，工作过程没有自我的创造性，无法激发其内在动力；
下级单位实际情况无法反馈上去；
各级走好必要的程序而不是实质性地做好工作，形式主义、自我保护、避责等行为盛行；
为了保护自己，上面说了的才做，不说的不做；
各单位为了表示做了工作，不断向乡村两级派单填表；
下级存在严重的给别人打工的心态和应付心理，做事没有责任心；
下级做事按部就班，干部之间在工作中没有肝胆相照的情感体验

乡镇工作人员面临超负荷运转

乡镇工作人员工作中的精神压力剧增

县乡“事责权利”不匹配现象严重

乡镇自主性不足

乡镇形式主义丛生

分散式治理结构是集中与分权相统一的治理结构

集中式治理结构是权力集中在上级、下级较少有自主权的治理体制

党委书记、乡镇长之外的其余7~9个班子成员，
及少数非领导职务的科级干部

年轻

中年

无政治前途，待遇上比公务员差

有工作经验，适合做群众工作

相对较为稳定

要从事的是站办所技术工作

群众工作

上级落实任务

攻坚克难的工作

各条线部门、站办所的一般性工作

提拔/重用、职级晋升、政治地位提高、领导认可

加福利待遇

给予工作人员较强的做事的自主性，保障其剩余索取权

村庄社会分裂

村庄团结

地方色彩浓
国家性弱

从下往上都希望获得上级领导的肯定和关注，都想方设法制造亮点

在固定的分值下，对标得分，达到了某一类标准就得某一档的分值

超过标准，则有一定范围的浮动加分

扣分项不是达标项，评分以有没有出问题为准

加分项则一旦取得成绩就可以凸显出来。

扣分项占比较小，做多做少表现出来都是“不出事”，体现不出工作能力，而且扣分项难以控制，某个突发事件就可能导致满盘皆输、前功尽弃。

小项目的分值变小，
小到容易被忽略

向领导游说、阐明工作重要性

将工作做好、做出亮点

基层通过集中主要的资源解决急难险重的问题，推动经济社会跨越式发展和超常规治理。

但同时也会带来一些问题，如领导未关注的事情，未确定为中心工作、重点工作的事务，就可能得不到很好的处理

各项工作都可能通过竞争成为领导关注和重视的事情，这使得基层各单位、各岗位的竞争性加强，一定程度上激活了体制，
使各部门、科室、岗位都动起来，在做好基本工作的同时，还创造工作、创新工作，从而可能使各领域的工作都得到落实。

同时，各个领域都动起来了，创造的工作、要制造的“亮点”，最终都要到乡村两级来落实，这使得乡村两级工作量剧增，
工作人员超负荷运转，许多事情无法做实，只能应付，造成形式主义泛滥。
“创新”也变成为了创新而创新，成了基层最大的形式主
义。

党务工作掉入“材料陷阱”（王春云语【似乎不是什么名家】）

经常推出新的党建载体活动有的活动目的是一样的，只是提法不一样

经常“推陈出新”，不断发明新名词、新概念。

有的App、网络平台的使用运行也被纳入工作检查、考核内容，要求同样制作党建网络痕迹资料，
并和纸质台账具有同等效力、同等对待，从而极大地加重了党务干部的工作负担

不是在研究新情况、总结新经验、创新工作方法上下功夫

而是热衷于装修党员活动室、党建展示室，追求室内装修好、墙上贴饰新、室内摆放新、氛围展示新

党建平台建起来后便被闲置

不停“研发”，层层推广，耗费了大量资源

党建工作文件、任务逐年增多，层层加码

形式主义会相对较轻

特征

出现较多的形式主义

预期要征地拆迁的城郊村

“三资”（资源、资产、资金）丰富的村

向政府报告贿选都是有心人的行为，拿了贿选款的村民是不会举报的。
有心人举报一般又没有确凿的证据，主要是口头举报，不是纸质举报

农民工就业无着落，还会影响社会稳定

全国各地对燃气、建筑施工、危化、金属冶炼、消防、矿山等重点行业领域的安全生产问题进行了集中排查

一次小概率，被定性为技术问题和管理问题

二次没有重视，定性为政治事件

一次社会影响

二次政治影响

一次消除社会情绪

二次从重从快、层级高力度大

减轻可能的政治责任

以免被政治问责

类似事故接连密集发生多起之后，社会关注度减弱，
也表明该类事件具有普遍性，不再是一地一时的问题，政治影响也就变小

东部沿海

北京平谷

推动主体党委政府

推动主体部门

年终
重点推动

查看资料、听取汇报，现场查看，座谈

前三经验交流、后三表态发言

表现好的来年经费增加

所有工作都变得重要

头等大事

对乡镇主要领导的政治评价和印象生成

原因

除有年龄上的优势外，主要是他们有文化和学历，这一点与年轻公务员差别不大

政治地位提高、接近主要领导、经济待遇提升

许多常规工作能够在日常中做完，而不用起用运动式治理程序

都是正处级

1正厅、3副厅、其余正处

权力岗位

资源岗位

油水岗位

领导重视

离领导近

高级别单位

事业编转公务员应该常规化，让事业编能够看到希望

条件要放宽，不能让多数人被条件给卡了，要让更多的事业编有机会参与竞争，在竞争中优胜劣汰

收入来源从多元到单一
收入性质从灰色到阳光
收入数量从充裕到拮据

由组织部门下派，但其档案和人事关系仍在原单位，由原单位发工资

通过政治、思想和组织工作重塑村庄政治权力结构，组织、教育和团结村干部，将村干部团结到自己周围，
从而把村组干部的工作纳入上级党委、组织部门的工作之中，实现组织工作的高度统一

团结少数积极分子，争取大多数群众，孤立少数人，营造积极向上的公共氛围，使村民也讲政治、讲原则、讲底线、讲奉献

将外部资源作为“诱饵”去动员和组织群众，就可以将外部资源“内部化”为村民自己的公共资源，这样就能够激发村民的主体性和主动性

部门权力从中央直达基层，
绕开了地方党委政府

对条线部门资源的整合能力增强，
整合的速度加快、力度加大

县委书记自主的空间加大

招商引资：工业园【工业，GDP的另一种体现？】

经营县城：城区【基建，民生保障的体现？】

党建

扶贫

环保

乡村振兴

集体经济

条线部门讲政治、讲大局

县委以政治正确为名义的政治资源整合

最高权力

专业资源

政治任务与压力

推动工作增多

权力强化

部门业务在县域成为中心工作（如环保、15党建、安全工作）

部门将自身业务工作转变为县委县政府的工作（如环境卫生整治、改厕、乡村振兴等）
部门就将自身的其他业务纳入综合事务中，或者其他部门千方百计地将自己的业务纳入综合事务中

与这些工作相关的部门的业务也顺带转变为县委县政府的事务

要编制

资源支配

考核支配

【软预算约束？】

主动权

自主自配资源

负向激励

被动、缺乏主体

压力

下级共同应对

执行方结构

一票否决项

强正向激励

划清责任

部门业务转化为党委政府工作

过度问责

留痕 / 程序正义

【自扫门前雪】

躺平懒政

县乡监督方与执行方对立

监督问责体系的建立健全

责任主体从单位变成个人

政治激励以负向激励为主

一票否决的政治任务项太多

领导干部个体成为责任主体

激励措施以强负向激励为主

一线

非一线

一线

非一线

一线

非一线

自主性、灵活性和自由裁量权

宏观决策、政策转化或上传下达

街乡治理
街头执法
医院诊疗
企业生产

6大办公室

1综合行政执法大队

3个中心

科层工作

基层工作

重点工作

对基层工作忽视

政绩

下达工程建设和社会改造任务增加

各项工作对接到村到户

个人能力与工作要求

个人偏好与工作特性

人的个性与工作环境

科层

基层工作

重点工作

既选工作又选人

公务员

事业编

事务授权

人事授权

经费授权

结果控权

问责控权

反馈控权

双选

人事相宜

风格

氛围

责任和利益共同体

年轻干部积极

经验丰富能力突出

荣誉意识

人是关键也是不缺乏的资源

应对不同乡县情况

明确问题和需求责任人

优化人力资源

针对性调动资源

每层范围小

稳定性

相似性和普遍性

分散性

机制创新是对体制资源的打破重整与优化组合

机制创新目的是最大化利用普遍化体制资源

依赖上级关注

宽松的财政权力

结果导向考核

任务与激励匹配

财规限制经济刺激

过程和细则管理限制基层行为

任务讲对标不讲轻重

完成任务

过程规范

政治要求

业务检查

红牌

黄牌

蓝牌

重点任务安排

反映/线索

按职权规范完成任务

日常督察

专项督察

领导小组及其办公室

巡视组
巡察组

县域社会是扩大了的熟人社会
思维习惯、行为逻辑、人际交往、文化传统上拥有较高的一致性

除外交、国防等功能不具备
县级政权是一级完整政权

横向

纵向

国家（省市）大一统的政策、体制、制度如何与复杂多样的基层治理生态
实现有效对接，发挥中央（省市）与地方（基层）两个积极性。

政策弹性空间

领导注意力空间

资源配套空间

中央（省市）政策太刚性

体制的统一性与治理事务的个性化问题

体制的稳定性与治理事务的变化性问题

体制的分割性与治理事务的综合性问题

体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性问题

体制运转的程序性与一线治理的应变性问题

混编混岗

增设机构（层级）

整合资源

乡镇机制创新的自主空间在缩小

数量上规模不大，分布较为零星、分散，具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点，规律性不强，很难进行分类治理

性质上嵌入村庄熟人社会，主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系，具有复杂性、多样性、政治性的特点

村级组织行政化过度，上级下达给村级组织的任务太多

相关制度规定“太死”，包括财务制度、土地制度、程序规范等过于硬性，阻碍村级民主化治理的展开

村级集体经济薄弱，缺乏能够自主支配、用以撬动村级民主的“活钱”

基层经济、政治资源都较少，干部激励主要是政治激励，
但是基层岗位、职务、级别、荣誉都有限，无法给予基层干部充分的政治激励
自主性能激发热情和责任感

基层干部干工作没有灵魂

基层干部不把工作当自己的事

基层干部怯于创新和变通

政策要留有余地

任务不要太细致

允许反馈和修正

减少政治任务化

自主性最大
自主性就越强，做事情的责任意识就越强

不自主

为了总体上完成上级任务

给每个层级都留有一定的挤水分的空间

留有下级与上级讨价还价的余地

有积极的沟通意愿

有低廉的沟通成本

有便捷的沟通渠道

有平等的沟通态度

不是首先督促、问责
体谅其“苦衷”和“不容易”

上级不是强压下级
做思想工作

资源支持

主观归因

客观归因

知道实际困难和政策梗阻

越是高层级，目标越模糊

上级部门配套的资源

下级工具库里拥有的工具

上级掌握评价的标准、尺度和权力，有主观性

谋求晋升和领导关注

高工资带有激励

组织部门不想“大权旁落”