中国国家治理的制度逻辑（周雪光 著）
2024-08-11 02:03:30 1 举报AI智能生成
中国国家治理的制度逻辑（周雪光 著）思维导图
作者其他创作
大纲/内容
将博弈论思路作为一个分析视角，借以提炼和定义有关的研究问题和分析概念，并以此勾勒谈判过程中出现的不同博弈类型
从有关谈判和战略互动的博弈论视角出发，提出解释中国政府科层结构中上下级谈判的一个分析模型
政府部门间谈判的主要过程或形式是怎样的？谈判过程中不同部门和官员间的互动模式是什么？哪些因素影响了各方的谈判能力？在政府内部谈判这一领域中，有哪些重要的理论概念和分析工具？
一系列基本问题仍有待解释：
虽然政府内部的谈判行为是贯穿中国政府研究领域的一个主题，但这些研究工作大多各行其是，并没有建立在已有研究基础之上，因此对知识累积的贡献微小
中国政府的作用正是通过不断扩展和精细化的科层组织能力加以实现的
研究问题
一方面，市环保局的主要职能在于执行自上而下的环境政策和管制措施；
另一方面，它必须服务于地方政府的目标
市环保局面临多个委托方和来自不同方向的要求，因而容易产生多重目标的冲突
模糊性指在同样信息条件下人们会有不同的解释和理解（March and Olsen 1976）
环境管制领域的另外一个突出特点是，其检验技术、统计手段、测量标准等方面都存在大量的模糊性
在组织结构图中，市环保局受制于双重权威关系：（1）在横向上，它接受当地政府（即市政府）的管辖，即“块块关系”；（2）在纵向上，它接受上级职能部门即省环保厅的领导，即“条条关系”。
国家环保部是这一领域中的最高行政机构，其下属部门由省环保厅、市环保局、县环保局次第构成。我们的分析重点是市环保局和省环保厅之间的谈判关系
环保领域中政府管制部门内部的组织结构及其相应关系
组织背景
按照当代经济学的术语，“谈判通常被解释为就合同的要求和操作达成协议的过程”（Kennan and Wilson 1993：45）
从更广泛的角度来看，“人们间几乎所有的互动都可以视为不同形式的谈判”（Binmore，Osborne and Rubinstein 1992：181）
经济学模型通常将谈判视为双方分割同一块“蛋糕”（利益或资源）的互动过程（例如员工和雇主间针对工资水平的讨价还价），通过轮流出价（alternating offers）的谈判过程，最终达成协议（或者未能达成协议）
假设上下级双方就某一项目（如财政预算分配、工作量分配或者问题的责任归咎）进行谈判。解释这一谈判过程及其结果的着眼点之一是参与各方的谈判能力（bargaining power）
政府内部的谈判或发生在处于科层结构中的上下级部门间的互动中，或发生在环保系统和属地政府（如市政府）管辖下的同级部门的互动中
政府组织内部谈判发生在正式权威和科层关系的稳定结构之中
如果参与各方拥有完备信息，那么谈判过程一定会达成有帕累托效率的谈判结果（Rubinstein 1982）
例如代理方可以通过“信号博弈”（signaling game），即通过向委托方提供私人信息来提高自己的谈判能力，或者利用信息模糊性在合法性基础上提出自圆其说的理性解释
这极大地提高了代理方在谈判过程中的谈判能力
通常代理方比委托方拥有更丰富和更准确的地方性信息
对于博弈论模型或其他的行为模型来说，谈判各方的信息分布是分析谈判过程和机制的核心问题
信息
在讨价还价的过程中，缺乏耐心或无法承受时间拖延的一方不得不做出更多的让步【需求紧迫性？】
耐心（patience）是增强谈判能力的重要资源（Rubinstein 1985）
时间压力
意味着常态（相对低度的）可信性承诺或威胁，
其一是常规状态的实施过程；
意味着高压下的承诺或威胁，其可信性也随之大大提高
其二是运动（动员）状态的实施过程。
科层组织中，上级监管机构有正式权力，因此更有可能做出可信性承诺或威胁
谈判过程的一个重要方面是各方获取、确认或修正有关对方承诺或威胁的可信性程度的信息
如果一方可以做出可信性承诺或威胁，他就会拥有更强的谈判能力
可信性承诺
组织背景下的谈判
分析概念
通过描述这一谈判序贯博弈的时间序列，明确组织背景下的谈判过程以及相应的博弈规则（rules of sequence）
在科层组织背景下，讨论和定义参与各方各自拥有的策略集（strategy set），即可供选择的各类策略
讨论这些策略得以选择采用的条件，这一讨论涉及博弈各方的收益结构（payoff structure）
模型建构
上级部门通过高压的形式推行政策实施过程，并注入了大量的注意力和资源，包括严格的监督机制、密集的审核和考察，以及相应提高的惩罚措施，来传递其更高的可信性承诺 / 威胁的信息。
运动（动员）模式
环保政策通过已经建立的规则、程序和期待加以贯彻落实，上级政府的压力或威胁亦呈现出常态
常规模式
委托方的第一步：常态或运动实施模式间的选择
在政府科层组织结构中，下级部门（代理方）可以通过正式的组织程序与上级部门（委托方）进行谈判，即以正式文本形式向上级监管机构提出解释、请示或者其他方面的请求；
而上级部门随后会针对这些自下而上的请示通过批示、发文等正式交流渠道加以反馈
正式权威基础上的谈判
正式谈判博弈通常具有“信号博弈”（signalinggame）的特点（Spence 1974），即在谈判博弈中，代理方拥有“私人信息”并愿意主动地将这些信息传递给委托方，从而增强谈判能力和说服委托方接受其提议
有一种所谓“编织理由博弈”（framing game）的可能性，即代理方针对某一特定做法或结果，通过事后编织自圆其说的理性解释的形式来说服上级部门接受其做法或后果
中心机制是组织权威关系合法性和“合乎情理”（appropriateness）的逻辑（March 1994）
代理方为了使谈判过程变得更有意义和效率，力图将一次性博弈转变为多次性博弈
在多次博弈中，双方互动类似于市场上双方轮流出价的多轮博弈过程，在互动过程中信息和评估可以不断得到修改和更新，代理方因此可以通过调整相应的策略来提高其谈判能力
在一定条件下，代理方有激励绕过科层权威关系下的正式谈判博弈，将委托方和代理方的互动转变为多轮谈判博弈，即类似于罗宾斯坦（Rubinstein 1982）提出的“轮流出价博弈”（alternating offers game）
非正式的、社会关系为基础的谈判
非正式谈判博弈的一个重要机制是“多维度交易”，即不同形式的资本（政治资本、社会资本、经济资本）通过多维度的互动而相互转化，成为解决相关问题的有效工具（Bourdieu 1986，Geertz1978）。
有退出选择的一方在谈判不成的情况下也有退路，因此拥有更强的谈判能力
在一般的市场谈判博弈中，通常任何一方都可以选择退出谈判，退出抉择是需要分析的一个重要因素
代理方对来自上级部门的压力，无法通过正式谈判或非正式谈判来讨价还价达成新的协议，例如在上级部门选择运动模式的情形中，正式或非正式谈判的空间被大大压缩，代理方只能被迫接受上级监管部门的命令或要求
但这并不意味着代理方会遵照上级部门的命令而执行之。在实际运行过程中，如果上级监管部门选择运动模式的实施方式，代理方虽然不得不接受其指令，但可能在随后的执行过程中私自调整，甚至歪曲和操纵
在正式权威结构中，代理方有“准退出”的抉择
“准退出”策略的主要机制类似于斯科特所提出的“弱者的武器”（Scott 1985），即代理方由于不能公开抵制、反抗或通过正式程序来讨价还价，而不得不采取那些非正式的、微妙的抵制方式，例如暗中调整、消极抵制，从而导致“集体无作为”（Zhou 1993b；参见第 11 章）
“上有政策，下有对策”“共谋现象”
“准退出”选择
代理方的反应：三种类型的应对策略和相应的谈判博弈
P1 与常规模式相比，代理方在运动模式中从事正式或非正式谈判博弈的空间大大缩小。在委托方（上级部门）采纳运动模式的条件下，“准退出”是代理方（下级部门）的最佳应对策略。
P2.1（特点） 在正式谈判过程中，代理方通常运用正式文书形式向委托方提供信息、解释等合法性诉求。P2.2（特点） 正式谈判过程具有“信号博弈”的特征，其中代理方自愿地提供私有信息，旨在影响委托方的判断和认可。P2.3（条件） 正式谈判更有可能发生在信息模糊或代理方有私有信息的场景条件下。这些条件有利于代理方建构自圆其说的理性说法。P2.4（条件） 当谈判内容涉及多方利益和正式程序时（如制定或修改评比标准），正式谈判博弈更可能发生。
P3.1（特点） 与正式博弈相比，非正式博弈谈判的过程更长，经历更多的轮流出价的过程。P3.2（特点） 非正式博弈更可能涉及特殊性的社会关系，发生在非正式的场合（如饭桌上或私人聚会等），表现出轮流出价的多轮博弈的特征。P3.3（条件） 在上下级互动中，当正式渠道的信息对代理方不利和 / 或代理方有特殊社会资本时，代理方更有可能启动非正式博弈。
P4.1（特点） 如果代理方选择准退出策略，这意味着将谈判博弈转化为下一阶段的“执行博弈”。P4.2（条件） 当代理方从事正式和非正式的谈判能力较弱时，或者处于高度动员的实施环境时，更有可能选择准退出策略。
在其他条件相同的情形下，代理方的策略选择偏好依次为：正式谈判博弈＞非正式谈判＞准退出。
一旦委托方选择某一种（运动或者常规）实施模式，这意味着向代理方发出了有关自己可信性承诺或威胁强度的信号，下级部门必须针对对方的承诺或威胁的程度而采取相应的策略
代理方策略选择的条件
委托方和代理方互动的序贯博弈过程
科层组织内部的谈判模型
绩效评估标准
工作量和绩效评估
责任归咎分担
个案研究：环境政策领域中的谈判行为
委托方（即省环保厅）首先选择运动或常规方式启动政策实施过程，从而开始上下级互动过程和随后的谈判博弈
委托方的启动：运动模式还是常规模式？
启动正式谈判过程
寻求非正式谈判博弈
市环保局随之在其策略集中选择相应的策略加以应对
代理方的应对策略：正式谈判、非正式谈判，还是准退出？
P5 政策实施的过程越接近基层，非正式谈判博弈较之正式博弈更为盛行。
当实施过程在科层制度中逐级向下延伸时，上下级间的非正式社会关系更加突出并占据主导地位，从而使得社会关系基础上的非正式谈判博弈愈演愈烈
在中国政府背景下，各部门间的策略选择有广泛的组织趋同现象，如压力型政府、晋升锦标赛、共谋现象等
与下级部门的谈判
当横向部门在日常工作中需要协调合作时，往往需要通过正式渠道进行，因为横向机构之间的互动往往要经过上级部门（如市政府）的出面协调，常常采纳正式谈判博弈的形式。
但与上述正式权威下的正式谈判不同，横向层次的谈判博弈大多不是“信号”博弈，而更多的是平等基础上的轮流出价博弈。
市环保局需要依赖市政府其他部门的配合才能完成任务
P6 横向部门间的谈判，或采取正式谈判博弈或采取非正式博弈，其条件与以上讨论的有关上下级博弈的条件类似
横向部门间的谈判
分析模型的扩展
环保领域经常出现的三个谈判主题
第5章 政府内部上下级谈判：一个分析模型
这种上下级政府间联手应对上级政府的现象普遍地存在
基层政府“共谋行为”是在中性意义上使用的一个分析概念
在执行来自上级部门特别是中央政府的各种政策指令时，一些基层政府常常共谋策划，采取“上有政策、下有对策”的各种做法，联手应付自上而下的政策要求以及随之而来的各种检查，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果
在中国行政体制中，基层政府间的共谋行为已经成为一个制度化了的非正式行为。即这种共谋行为是基层政府所处制度环境的产物，因此有广泛深厚的合法性基础和特定的制度逻辑。这里使用的“制度化”概念来自组织社会学中的新制度学派（Meyer and Rowan 1977，参见周雪光 2003）
问题与现象
这些行为通常是与社会利益相悖，违反政府法令、有碍市场竞争，因此它们通常是隐蔽的、非正式的共谋行为（Tirole 1988）
共谋行为的激励在于这些私下协议有利于参与者之间通过非竞争手段获取超过竞争价格的利润
在经济学研究中，“共谋行为”（collusion，亦译“合谋行为”）这一概念指在非充分竞争的寡头市场（oligopoly）条件下，几家大公司秘密协商定价、瓜分市场等违反反垄断法的经济行为
基层政府（代理方）、其直接上级政府（管理方）和更上级政府（委托方）三者之间关系，特别是基层上下级政府针对其更上一级政府的共谋行为
本文讨论的共谋行为是指基层政府与它的直接上级政府相互配合，采取各种策略应对来自更上级政府的政策法令和检查监督
政策一统性的一个难以避免的后果是，其政策在不同地区、部门执行过程中与当地实际条件状况不能完全相符，从而带有微观层次上的不合理性
指导全局的政策产生于一个集中的过程，其政策内容只能“一刀切”，不可能考虑所有地区的不同差异，决策者也没有能力直接评估执行过程各种落实的合理性。政策一统性体现并强化了中央政府实施治理的能力。
中央政府（或者有关部委机构）制定的政策指令在不同地区或部门贯彻落实有相当程度的一致性
政策本身留有许多执行灵活性的空间
用不同手段或在不同领域渠道之间实行资源转移以完成某项任务
中央政策是合理的，但是它涉及某些群体的利益，因此这些群体通过执行过程中的灵活性操作加以歪曲，达到维护本群体私利目的，而政策制定者没有能力实行有效督察
在空间上，不同地区和部门在实际执行过程中有不同的做法和结果，这些差异性得到上级政府的允许和默认；在时间上，政策执行的效果和力度在不同时间点上是不同的
在上级政府默认政策执行过程中的灵活性的同时，它也不得不为其他方式的灵活性提供合法性基础。
在国家政策一统性的背后，执行过程的灵活性是一个不可缺少的运行机制
（1）政策一统性与执行灵活性之间的悖论；
政府改革的一个重要内容是推动对干部政绩的考核，提高激励强度，从而更好地诱发设计者所期待的行为，使得基层政府官员的利益与中央政府的意图保持一致。然而这些激励机制常常没有发生其预期的作用，甚至适得其反
有时激励的设计与实际组织运行逻辑不符，导致了激励机制与组织目标不兼容甚至冲突的情况；而这些矛盾冲突造就了与中央政策相悖的利益共同体，为基层政府间共谋行为提供了利益基础，在执行过程中组织的正式目标被基层官员切身利益产生的其他目标所替代
政府制度中强化激励机制的做法则是在组织基础上提供了直接的驱动力
在激励与组织目标不一致的情况下，正式激励机制力度越大，目标替代的现象越严重，共谋行为的驱动力便越强。
（2）激励强度与目标替代的悖论；
这些制度化建设也应该减缓、缩小政府间共谋行为的程度、缩小其范围
随着政府组织正式化程度的提高，建立在规章制度基础之上按部就班的日常操作也应该逐渐成为组织行为主流
官僚制组织的一个特点是非人格化（impersonal），即按章办事，不徇私情
一方面法规条令、正式制度安排不断出台，另一方面非正式关系、特殊性纽带在日常工作中不断延伸强化
组织内部和组织间的交往在很大程度上通过非正式关系— 人缘化及其关系网络 — 经营运作；各级政府官员花大力气经营与上级部门领导、同级同事以及各个合作单位之间的非正式关系和特殊性关系
政府机构运作的制度化有了很大进展，法令法规的制定实施、政策落实的步骤细则、政府官员的素质等都有了很大的进步，但基层政府之间的共谋现象却没有因此明显改观
共谋行为通常建立在深厚的非正式关系之上，这是因为需要通过“君子协议”来实现共谋契约
在目前中国政府组织环境条件下，制度正式化给基层官员的职业生涯带来了极大的不确定性和风险；而行政关系人缘化是政府官员针对这些风险的应对策略
（3）官僚制度非人格化与行政关系人缘化的悖论
组织现象的三个悖论
共谋行为反映了中国政府组织制度环境、组织决策过程、激励机制诸方面的不兼容性及其矛盾，以及由此产生的应对机制
组织上层的决策意图在实施过程中被具体执行者注入不同的解释、使用不同的执行方式，因此被曲解、转嫁，其结果常常与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反
基层政府共谋行为不是中国组织制度所特有的现象
“共谋行为”的组织基础和制度环境
核检查常常跨越多个行政级别；在这一过程中，部门内部上下级间乃至不同部门间有密集互动，特别适合观察官僚权力的实际第 6 章 基层政府间的“共谋现象”运作过程
在自上而下的检查验收过程中，有些考核检查是非正式的、临时性和无关紧要的，有些考核检查则有正式的、制度化的、成文的制度安排，并且考核结果是奖励或惩罚的重要标准，对于地方官员来说具有重要意义
研究背景：“考核检查”的组织设计
信息的策略性指考核双方都有利用信息增强自己谈判优势和谋取利益的动机
信息的非对称性指作为执行者的下级政府往往掌握着更多信息
信息具有模糊性指大量关于实施执行情况的信息并不是一目了然或没有歧义的；也就是说，即使是相同的信息也常常存在多种解释
信息是策略性的、不对称的和模糊的
在考核期间地方官员采取一系列的游击战术，如打探、监视、跟踪等，以获取关于考核组的重要信息，例如考核组成员的工作经历和社会背景、考核目的地等
考核组即使顺利抵达考核现场也不一定能够搜集到真实的信息
考核员即使发现了违背政策的蛛丝马迹，仍然难以采集足够的证据来加以确认
考核抽查点的选择过程也可能被操纵和控制
考核检查过程中，信息分布的结构深深制约着官僚权力的运作过程
作为考核方的考核组和作为被考核方的下级政府之间的互动是考核评估的主要组织过程
信息的控制与反控制：“突然袭击”及其应对策略
虽然考核组尽力回避和绕开地方官员，但如果没有当地官员的陪同或指引，他们大多数时候很难进入调查现场和接触调查对象
精心挑选“陪同”考核组的地方官员正是为了在考核检查过程中激活潜藏的社会关系
社会关系不仅体现为互惠的和特殊的人际关系，而且根植于深层次的文化期望和合乎情理的逻辑
社会关系渗透于政府组织的各角落及考核检查的各环节，上级政府的制度设计无法克服考核过程中的非正式关系对组织过程的影响
官僚权力的“软约束”：社会关系
共享经验和身份认同为地方官员共谋应对上级政府提供了坚实的合法性基础
各级别的政府官员同时扮演着“考核方”和“被考核方”的双重角色
共有经验、共享意义和制度化的行为
“考核检查”的案例分析
第6章 基层政府间的“共谋现象”
政府通过晋升考核、职业生涯等人事制度安排来诱导官员行为（Burns and Wang 2010，Cai and Sun 2009，Landry 2008，Pieke 2009）。
周黎安（2004，2007）的“晋升锦标赛”，中国政府制度设计通过地方政府官员间的锦标赛来诱导政府官员按照自上而下的目标（如GDP）行事
其一，委托方将竞争引入政府内部市场，通过委托方制定目标和规则来激励代理方的预期行为，使得代理方目标与委托方目标保持一致；
其二，竞争根据相对表现加以评判，不需要花费昂贵代价来获得有关表现的详细信息
经济学有关“淘 汰 赛”（tournament） 的理论模型（Lazear and Rosen 1981）提出了一个重要的激励机制根据相对表现评定，在相互竞争的候选人中进行淘汰竞争，优胜者脱颖而出，进入下一轮的晋升竞争
一方面，一些研究工作强调了中国政府的“理性化”制度发展，特别是政府内部的激励设置成为解释政府行为的一个主题
赵树凯（2010）根据多年在乡镇政府的研究工作刻画出了政府官员在应对接踵而来的任务、多方压力的无奈和困惑
张永宏、李静君（2012）、欧阳静（2011）等的研究提出了基层政府在维稳压力下的各种不得已而为之的策略行为
杨爱平、余雁鸿（2012）在研究城市街道政府时也发现了类似的“选择性应付”的策略
另一方面，许多研究工作注意到基层政府在日常工作中被动应付、勉为其难的场景
有关政府行为的众多研究工作呈现出两个相互矛盾的形象
“拼凑应对”行为模式
在这一情形下，决策者在实际抉择过程中并不是按照“理性决策”的理论模式行事，而是采用了“渐进的有限比较”的方式
注意力和寻找方案能力有限可能会导致他们对重要解决方案的忽视，而且他们的目标因不断变化的条件和新的信息而不断调整
政府官员受到有限理性的局限，即其收集和加工信息的能力有限，他们也意识到各种选择的后果影响难以准确预料
拼凑应对的行为方式并不总是有效率的或总是最佳抉择
从“行为理论”的角度来阐释基层官员这类“拼凑应对”行为
中国基层官员的行为与林德布罗姆笔下的官员有相似之处：他们面临着多重压力、政策后果的高度不确定性，以及注意力分配、信息收集和加工的局限性
林德布罗姆（Lindblom 1959，1979）提出了“拼凑应对”这一行为模型来描述政府官员在其抉择和行动中的行为特征
政府官员对自上而下的目标指令有高度的敏感反应
政府内部的权威关系基于向上负责制，官员晋升和职业生涯为上级权威所掌控；自上而下的考核、检查和表现评定频繁进行，以确保下级部门有效地执行相关政策
这是指在中国政府中，各级官员必须执行来自上级部门指令、完成其具体指标的压力
“完成任务”逻辑的存在并不意味着基层政府行为总是与政策意图相吻合
“完成任务”的逻辑
个政府部门欲完成其任务，常常需要与其他部门合作协调，需要化解各部门间的目标冲突
政府组织的制度设计不仅诱发了相互间的竞争，同时也造就了其相互协调的行为定式，这是因为政府各部门间在特定的任务环境中可能有高度的相互依赖
“政治联合体”的逻辑
激励机制只是各种并存共生的官僚制逻辑之一，而且这些逻辑的目标常常相互冲突
在评估行为表现时需要排除那些不能为雇员所控制的随机因素（参见 Gibbons 1998，Kerr 1975，Milgrom and Roberts 1992）
中央政府提供了激励政策的框架，不同层次上的政府部门则依此落实细节，具体实施
在中国官僚制度安排中，完成任务的逻辑在官僚体制中占有中心地位，对于政府官员来说，不能完成任务的后果直接而且严重
激励的机制
中国政府官僚制的多重逻辑
完成任务的逻辑占据了支配地位，基层官员需要按照自上而下的指令行事，这在很大程度上左右了基层政府的行为特征
面对相互冲突的官僚制逻辑，面对接踵而来的相互矛盾的政策指令，基层政府行为常常是被动应对的，而不是积极主动的
调整的一个重要机制是注意力分配和相应的资源配置在不同任务、不同领域、不同时间点上的相应变动
面对多重官僚制逻辑压力的轻重缓急变化而不断调整是一个重要的应对策略
干部流动政策规定了主要领导在当地或部门的任期都是短暂的，所以他们没有关注长期目标的动力
他们需要应对各种任务负荷和相互矛盾的官僚制逻辑，很难按照自己的目标从长计议。
基层政府的官员行为趋于短期方案而不是长期目标
政府部门的行为随着其在任务环境中的自主程度而变
基层政府部门的行为方式随部门间的相互依赖程度而变化
多重压力下的官僚行为诱发了政府官员关注短期目标、不断调整和临时拼凑的策略，反映出了“拼凑应对”行为模式的这一特点
中国官僚体制内的拼凑应对：实证意义
组织的注意力特别是主要决策者的注意力是有限的，是一个稀缺资源（Cyert and March 1963，March 1988）。因此，组织行为常常表现出与理性决策模式相悖的特点，例如“救火式”的被动应对特点（Allison 1971，Corwin and Coughenour 2008，Radner and Rothschild 1975）
“拼凑应对”：基层政府行为策略的一个理论解释
环保部门有多重的任务，受到多重官僚制逻辑的制约
对各级环保局的任务完成情况考核是由其上级部门进行的
我们把五年计划前两年作为政策实施的第一阶段。在很长时间里，环保管制是一个被冷落的领域，没有严格的执行标准
不平衡局面的出现：前2年
不当的强激励措施反而导致了与初衷相悖的效果：自上而下高强度的激励政策诱发了自下而上施压以求市环保局照顾的行为
五年计划的中期考核：第3年
当所有县环保局达标、县政府领导的职业生涯不再受到上级部门考核的威胁后，激励机制开始成为市局的主要关注点
后2年 的检查考核：终局博弈
组织背景：五年计划的政策周期
市环保局之外：省环保厅层次的绩效考核
环保领域中的拼凑应对行为：个案研究
第7章 “拼凑应对”：多重逻辑下的基层政府行为
新古典经济学中，预算约束是分析消费者行为的一个基本概念，它描述了人们消费行为的一个基本约束条件，即消费者包括厂商必须在他的可支配预算之内进行选择
在经济学分析中，人们的经济行为被假定是受到预算的硬性约束的
第一，企业行为中收入和支出之间的约束关系被弱化，因为上级部门最终会为预算的超支部分买单；
第二，企业对上级部门的软约束产生行为预期，并在这个预期的基础上行为。
在出现入不敷出的情形下，企业可以向上级部门要求追加预算或弥补亏空。而上级部门无法严格执行硬性预算约束，无法履行“拒绝追加预算”的有效承诺
第一，公有制体制为企业行为提供了扭曲的激励
‘软预算约束’病症通常与国家对于经济组织扮演的家长角色相关”（Kornai 1986：3）
软预算约束的根本原因在于经济中的国家与企业之间的所有制关系
它扭曲了价格机制在资源分配上的作用，影响了经济活动的效率，诱发了过度的经济需求
软预算约束有严重的后果
税收制度改革后，基层政府通过向上级政府获取预算编制外资源的能力大大受到限制，自上而下的软预算约束有了明显的改观
在经济改革过程中，针对不断扩充膨胀的各级政府行政体制，中央政府试图硬化财政预算，通过财政包干、收支分流、财政拨款与财政收入挂钩等措施来限制地方政府的规模扩充冲动
不断突破已有预算限制的行为、预期和冲动表现出软预算约束的特征
摊派税费以期突破预算约束的政府行为与传统的软预算约束有明显不同
随着上级政府自上而下地强化财政约束，基层政府也自上而下地攫取计划外的财政收入或其他资源，集中表现在向管辖区域内的企业或个人摊派征收各种税费
这种预算约束软化的状况与传统模式描述的情形相似，但其发生作用的方向相反，我把这类组织行为概称为“逆向软预算约束”现象。
这些政府行为不是自下而上地向上级部门索取资源，而是自上而下地索取资源
地方政府的规模扩张冲动在“抑制— 扩张— 再抑制— 再扩张”的循环中不断复苏再现（乌杰 1998，殷静志 1994）
第一，最为引人注目的是基层政府向企业或个人征收正式税收之外的各种苛捐杂税，将政府之外的资源转变为政府可支配的（正式或非正式的）财政能力
第二，基层政府通过各种政治压力或者交换关系使所管辖区域的企业或其他实体单位向政府倡导的政绩项目或其他公共设施工程捐资出力
第三，近年来出现的另外一种突破预算约束的方式是自上而下的“钓鱼工程”。
逆向软预算约束的几个主要表现形式
（1）地方政府在账面上的财政能力（预算规模）对其组织行为没有实际约束力，它可以不断地通过自上而下的攫取行为来突破已有的预算约束；（2）地方政府的目标设置和组织行为已经建立在这一软预算约束的预期之上了。
表明
逆向软预算约束：传统软预算约束在转型经济中的变异
基层政府在从事行政管理的活动中（例如，公共事业建设或投资项目的选择），不是量入为出，而常常以超出其预算承受能力的限度来加以实施
逆向软预算约束现象首先体现在基层组织的行为上
（1）现行的干部晋升制度使政府官员去关注任期内的“政绩工程”；
（2）上下级之间信息不对称性导致基层官员以“资源密集型”工程发出有关自己政绩的信号；
（3）这些行为又由于同级政府官员之间的竞争而强化和延续。
政府官员关心的是他们在任期期间的政绩，因为这是影响一个人职业生涯最为关键的因素；而对短期政绩的追求是导致突破预算约束的激励机制。
（1）竞争采用的是“参赛者”之间优者取胜的相对标准，而不是采用一个绝对的考核标准；
（2）早期的成功非常重要，因为它可以发出强烈信号，有助于进入晋升的快道；而一旦在某一级别上滞留，就会对未来的职业生涯产生长久影响
“锦标赛”的这些规则和激励制度加剧了政府官员追求短期政绩的组织行为
这些激励机制的一个意义是政府官员对任内政绩的偏重
（1）有效信号应该能够区分政府官员之间不同的绩效。
（2）自主动员资源的能力（而不是向上级伸手索取资源）长期以来是上级政府考核干部的一个重要指标
（3）“资源密集型”政绩工程引人注目、实在可测，减少了主观解释的随意性
这些激励机制的另外一个意义是政府官员趋于使用资源密集型的政绩工程来发出信号
一方面，干部晋升机制把官员的注意力引导到那些可以实际测量的政绩方面，这正是这些激励设计的目标；另一方面，政府官员也有内在的激励，力图通过具体可测的政绩表现来向上级部门发出有关自己能力的信号，以便解决信息不对称性所产生的困难
一个政府必须有能力动员人力、物力各种资源来完成这些客观可测的目标，实现它所追求的政绩
由于不同区域的原有资源、组织安排和政府的动员能力不同，这种竞争不是在同一个平台上进行的，这更增加了政府官员在短时期内追赶上去或保持竞争优势的压力，为突破已有预算约束、获取更多资源提供了新的动力
现行干部考核制度不仅为政府官员的行为提供了激励机制，而且激化了同级政府官员之间，以及不同部门、单位、区域官员之间的攀比趋势
锦标赛晋升制度的一个特点是，采用竞赛者中优者取胜的相对标准；而科层制度中的层次越高，职位越少，官员职业生涯的竞争程度就越强
激励机制与微观行为多重目标与多重激励之间的冲突，即为了达到某一目标采取的激励机制对组织的其他目标产生始料未及的负面作用
首先，在中国的行政体制中，基层政府有双重角色：一方面，它是中央集权体制的执行部门，其行为受到来自中央政府政策和直接上级部门的约束另一方面，它又承担着因地制宜维护当地经济发展、民众生计、社会治安等一系列任务。
其次，在中央政策和直接上级部门指令之间，后者对基层政府有更为有效的约束。
在现行行政体制中，这种“向上负责”制度、动员预算外资源行为的合法性和社会期待，一旦与上级政府官员的激励机制相结合，便产生了稳定而强大的组织保护屏障和共谋行为（周雪光2008，参见本书第 6 章），大大削弱了组织设计上所预期的自上而下的制度性约束机制。
（一）自上而下的制度约束。
首先，政府是一个特殊的垄断组织。
其次，这些企业或者个人通常各自生存，分散经营，没有有效的内在组织能力，很难对政府的组织权力加以有效的抵抗或讨价还价。
这里是指来自基层企业、下属组织或个人对政府行为的约束。
基层政府与所辖区域中的组织和民众并不总是一个单方向的攫取与抵制的关系。在很多情形下，双方有互利的交换关系。
（二）自下而上的制度约束。
在逆向软预算约束的模式中，我们不难推测责、权、利三者分离的可能性，甚至在一些条件下这种分离的必然性
（三）责任目标制度失灵。
约束基层政府行为的制度性条件
宏观组织制度条件
与传统的软预算约束相比，逆向软预算约束所描述的突破预算约束的扩张冲动和行为，没有财政上限，没有组织制度约束，其对象通常是众多分散、力量微弱的下属部门和个人，而且这些行为常常受到上级领导的鼓励和同级官员竞争的推动
逆向软预算约束行为的另外一个意义是它塑造和诱导了与组织设计事与愿违的政府行为
是长期以来“动员型”政府运作方式的延续；可以说，正是这些历史上的和制度上的渊源为我们今天观察到政府行为和扩张冲动提供了合法性基础
基层政府追求逆向软预算约束的行为必然会制约改革过程的方向和进程
逆向软预算约束现象的意义
20 世纪 90 年代以来因财政税收改革而产生的特定的制度环境，以及由此产生的组织激励机制和组织行为【1994年分税制改革】
逆向软预算约束的组织分析
第8章 逆向软预算约束
第二单元（第5-8章）国家治理逻辑与政府行为
公共政策虽然有着良好目标，但在实际执行过程中却可能对乡村社会机体造成极大伤害，弱化集体治理的基础
地方政府于 2004 年启动了农村公路“村村通”项目。这是国家交通部推动的项目，它的目标是通过修建水泥路，把每个村庄与主干道路连接起来，提升农村的交通能力，将各自隔离的村庄整合入当地的政治、商业活动中心。在经历了漫长的等待之后，政府提供公共产品的努力终于延伸到这个欠发达地区
21 世纪初期，中央政府和各级地方政府出资修建的不同等级的公路纵横交错地穿越这一地区，特别是那些政治或经济活动的中心区域，但由于政府多年来忽略二级公路和公路网络的建设，那些散落在这一地区的村庄被弃之不顾
1.国家的韦伯式官僚组织形式“可以极大地提高经济增长的可能性”（第 748 页）。中国经济转型过程中的中央和地方政府就是这一推动作用的极好例证。2.有不少学者指出干涉型国家（interventional state）的潜在危害性。政府组织和利益集团之间的共谋及其所表现出的种种寻租形式，一直是公共选择文献中关注的问题（Bates1981，Buchanan，Tollison and Tullock 1980，Mueller 2003，Tullock1967）
毋庸置疑，正式制度设施，如政府组织，在公共产品提供中发挥了重要作用。
与此同时，非正式的社会制度，如家族制度、网络关系以及社区信任，在资源动员、解决地方问题以及与政府互动中也同样具有意义，提供了乡村治理的基础（Duara 1988，Huang1985，Ostrom 1990，Putnam 1993）
精细的官僚考核体系提供了向上晋升的强激励，同时上级部门又常常要求下级官员贯彻那些没有资源配置的政策指令
在中国研究领域中，许多研究工作指出国家政策执行过程中的种种问题：
水泥道路来到村庄：政府在行动
每修 1 公里公路，村庄至少需要自筹资金 17 万元
这一地区人均年收入约 3000 元，而且几乎所有村庄已经有了几十万甚至上百万元的集体债务
（1）省交通部门投入一部分；（2）各级政府财政补贴一部分；（3）社会筹资一部分。
政府在“村村通”项目尚未启动之时，就意识到了资金短缺是一个严重的问题
村民眼里的“村村通”修路项目
富裕、秩序、政治中心稳定
上坡村
贫穷、混乱、村委变动频繁
下坡村
抓住机会还是避免陷阱？
获得信用的主要机制是非正式社会关系，即大多数赊账都是通过非正式社会关系和社区基础上的信任实现的
资源动员的第二个来源来自镇政府的积极参与
村向许多债权人借债，而且没有明确规定还款期限。
走向集体债务的资金动员过程
通往集体债务之路：两个村庄的故事
克扣当年拨给他们村“退耕还林”资金
村民“自愿”地同意偿还以前欠村集体的债务，而偿还这些债务的款项正是从上级的“退耕还林”拨款中扣除。
债务和讨债活动对村干部产生了巨大压力
车到山前必有路”：偿还集体债务的艰苦挣扎
我们在“村村通”工程故事中看到了一个积极行动的官僚制国家。在这个过程中，地方官员最为重要的任务即是完成上级政府的行政命令
社会制度设施可能会强化、改变、抑制或缓解国家自上而下的压力影响。
第一个是“政治”的故事，即国家政策执行的过程以及国家官僚组织在这一过程中的作用；第二个是“社会”的故事，即社会制度和社会关系在资源动员、解决问题以及应对危机中的作用。
一个村庄因此背上了沉重的债务负担，集体资产几近全部被掏空；而另一个村庄的集体资产基本没有受到损伤
“村村通”修路工程的余波影响
政策执行中的偏差和共谋无处不在（吴毅 2007，周雪光 2008，周飞舟 2007，孙立平、郭于华 2000，应星2001，张静 2007，王汉生、刘世定、孙立平 1997）
在中国社会这一大背景下，官僚制逻辑的关键是对上负责的激励设计和任务环境，这些条件使得默顿式的官员对他们直接领导的指令十分敏感，关注任期内的“政绩工程”，由此引发常常是以牺牲长期发展为代价的行为
在韦伯式国家的模式中，政府官员遵法守规、追求效率；而在默顿视野下的官僚制度中，政府官员的行为受制于官僚制逻辑及其相应的权威关系
一个高效率、高能力的官僚制国家到底是为了谁、为了什么目标呢？
是不是有其他更好的方式来使用这些资源
这样的政策执行过程对乡村治理基础有重要的影响
如同上坡村的例子中所显示的那样，“村村通”工程也极大地削弱了集体权威的基础
按照上面的要求，完成自上而下布置的任务
政府官员的角色从过去的革命干部角色转变为按部就班、小心翼翼的技术官僚
近年来中国政府行为的一个重要变化
余波未尽：社会制度在解决问题和应对危机中的作用
第9章 通往集体债务之路：从官僚逻制辑到社会逻辑
三个制度逻辑—我们依次称之为乡村的逻辑、官僚制逻辑、国家的逻辑
三个行动主体：作为选民的村民、基层政府官员、国家及其相应政策
第一，有关村庄选举政策的制定过程反映了中央政府不同部门间的利益矛盾、竞争和共识
第二，中央政府各个部门由于其任务和责任不同而向地方政府和官员提出不同的、甚至相互矛盾的要求和目标。
这种“狭义上”的分析着眼点的确是过分狭窄以致对国家在其中的作用产生片面认识甚至误判
如果只是狭义地关注某一领域或某一时间点上具体政策的倡导和推行，就可能忽略了国家逻辑中最需要解读的那些微妙、相互作用的机制过程。
从狭义上把分析着眼点仅仅放在村庄选举领域中的国家政策之上（即中央政府关于村庄选举的指令）以及有关部委的推动，我们不难发现，这些政策指令多年来持续地并且逐步深入地倡导民主选举的实践和制度建设
国家政策随执行过程的反馈而不断演变。良性反馈推动国家政策进一步健全选举制度，强化实施过程；反之亦然
国家的逻辑意味着，有关村庄选举的国家政策和推动力度取决于不同政府部门间多重不一的目标和利益之间的互动、竞争和妥协，所以时常是不一致的，甚至是相互矛盾的。
国家的逻辑
在实际运行过程中，基层政府（特别是最基层的镇政府）有至关重要的、常常是决定性的作用
国家政策是通过各级政府的官僚组织体系加以贯彻落实的。
任务环境所导致的地方政府和村干部之间的相互依赖关系越密切，地方政府干涉村庄选举的激励越大；反之亦然。
就村庄选举来说，地方官员在其中的角色取决于任务环境中所塑造的镇政府和村干部之间的关系
地方官员对待村庄选举的态度和行为取决于其任务环境中多重政策目标相应的各种代价和收益的总体权衡。
官僚制的逻辑
费孝通（1998）用“差序格局”来描述这种乡村逻辑，即人们按照血缘、家庭、家族关系来塑造不同社会距离的“社会圈子”
村庄选举制度赋予村民一个不同以往的崭新角色：每个成年村民都有权利以直接参与、一人一票的方式选举自己村庄的领头人
随着时间的推移，乡村逻辑的兴盛会延续和加剧村庄间选举活动的差异性。
随着时间的推移，乡村逻辑从社会和经济领域扩展到政治领域中，在村庄选举中变得更为活跃突出
乡村的逻辑
理论讨论：村庄选举的多重制度逻辑及其微观行为意义
从 20 世纪 90 年代后期开始，这一状况发生了显著变化，选举过程中竞争越来越激烈，选举逐渐脱离了地方政府的控制
在中国的行政结构中，村庄不是一级正式政府，而是在乡镇政府这一最低级别政府领导下的一个自治实体
在村庄选举制度出现之前，中国农村治理结构是社会主义集体制度
历史背景
只是按照他们的家族来投票
在村政权之外有着强大的非正式动员力量
白杨村
选举冲突
村支书因滥用权力被镇政府撤职。不过，他依仗着大家族的后盾，拒绝交出象征着权力的党支部印章
林荫村
镇政府费尽心思，千方百计地削弱李主任在村里的权威基础
带头抵制政府税收和费用摊派
现任村主任李某，三年前发动村民将当时的村支书及其支部村委成员全部扫地出门，自己当选为村主任
三石村
村庄选举的几个镜头片段
选民投票率、选举竞争程度、程序公正到当选的村委会的运作情况
村庄选举制度演变的过程
2008 年：重新调整中的选举
2006 年：程序为重的选举
2003 年：对抗冲突的选举
2000 年：被操纵的选举
2000至2008年间的FS镇村庄选举：演变过程和趋势
镇政府一直是而且仍然是村庄选举中的关键环节
即使是在情况变得复杂些的近几年的选举中，镇政府仍大多能够通过操纵程序或其他策略性的运作来影响选举结果，而且这种影响通常是决定性的
自 2004 年来，镇政府在选举中的角色发生了重要转变：从选举过程的积极参与者转变为维护程序公正的监督者
镇政府第二个目标是想方设法帮助自己中意的候选人当选
多重制度逻辑参与了村庄选举制度的兴起和演变过程
这几个目标之间不是一致的，而是相互矛盾的，追求任何一个目标可能会妨碍其他目标的实现
从多重制度逻辑解读制度变迁过程
第10章 多重逻辑下的村庄选举
有关社会主义国家研究的几个重要理论模型—如全权主义、威权主义、庇护主义—都在试图回答这一问题（Arendt 1958，Walder 1986）
社会主义国家中的国家与民众关系
在传统国家社会主义背景下，如果利益是有组织的，那么它一定是官方的；同样的，如果利益存在于官方渠道之外，那么它一定是无组织的
国家在社会主义制度中扮演一个强权者，通过各种正式组织将民众纳入其各类的组织网络之中，与此同时，国家极力压制、杜绝在社会中出现任何非国家控制的自组织即独立自治组织
在人们日常生活的“单位所有制”中，“政治顺从所提供的激励”（Walder 1986：6）将工人与他们的工作单位、农民与他们的村庄，以及其他个人与各色各类工作单位捆绑在一起（李汉林、李路路 1999，路风 1993）。
中国农村的蜂窝式结构为村庄各自为政，为抵制国家干预提供了有力的保护
对于集体行动的研究学者来说，特别是从“资源动员”理论角度来看，中国国家的组织控制制度无疑是产生与国家抗争的集体行动的巨大障碍
虽然中国历史上长期中央集权的组织形态已是共识，但在历史长河中，简约的国家形式和“政不下县”的组织设施意味着，国家与普通民众之间的直接组织关系相当松散，有很大成分的象征性意义（Kuhn 2002，Skinner 1977，瞿同祖 2003［1962］，黄宗智 2007）。
国家治理制度逻辑的意义
私有领域的存在提供了一个人们躲避或逃离公共生活和集体行动的空间
市场经济机制提供了私有空间，从而降低了集体行动的可能性
第一个假设是公共领域和私人领域之间的分离
市场交易过程使得个人对自我利益的追求可以通过相互交换来实现，从而不可能或不必要诉诸集体行动，因此，私人领域的个人行为通常被排除在集体行动的研究范围之外
第二个假设是私人域的个体行动有市场性质的交易活动
即使这一界限模糊存在，也并不能阻止国家对个人日常生活的干涉冲击，“国家对个人生活领域的渗透不仅没有扩展公共领域，反而取消了它
在中国，公共领域和私人领域间的界限并没有明确区分开来
上述两个假设都不适用于中国社会
有待回答的问题
蒂利（Tilly 1986）认为资本主义经济的出现和19 世纪现代国家的演变，导致了西方社会的“无产阶级化”，诱发了普遍的社会不满，由此将区域性的冲突和反抗转化导引至国家层面
有目的的行动与自发的反应之分、有组织的团体和无组织的群体之分、公开的反抗形式与日常的反抗形式之分
一个社会的制度结构特别是国家运行的制度逻辑在很大程度上塑造了其中国家与社会关系的稳定模式、社会群体间的相互联系以及政治参与的渠道和方向
社会主义国家垄断公共物品，将民众置于其组织统制之下，从而否认个体利益的合法性。这一做法的一个重要后果是，在国家控制之外的任何行为都被视为对国家的挑战
社会主义国家的再分配体系使得作为“再分配者”的政府机构与“直接生产者”的各种社会群体之间产生了明显的分化（Szelenyi 1978），塑造了特定的群体间关系
一个社会的制度结构还制约了民众政治参与和解决冲突的渠道和空间；这意味着，相似的政治和社会现象在不同的制度安排下可能有大相径庭的意蕴
蒂利（Tilly 2006）提出了一个重要观点：任何社会都有其特定的动员资源、组织社会行动的资源库（repertoires）
集体行动资源库内容的变化常常来源于国家与社会关系的演变。
国家制度逻辑也在其运行过程中提供了社会中集体行为的特定动员资源
国家对公共领域的垄断大大压缩了个人可以通过市场交易来追求自我利益的私有领域空间，因此，个人即使在追求个人利益时也难以导致市场性质的解决方法
从制度视角来看，资本主义市场经济和国家社会主义再分配体系代表了两种迥然不同的国家与社会关系模式
集体行动的制度逻辑
国家治理与集体行动的逻辑：研究问题
第一个命题是，社会主义国家的制度结构通过取消各类组织和社会群体的边界，导致了人们身居不同单位或群体但有类似行为模式和需求的“大数”现象，提高了社会群体间的同质性，从而大大降低了集体行动的困难
第二个命题是，社会主义国家的制度结构在个人的工作单位和国家之间建立了直接的联系，由此塑造了人们追求个人利益诉求的必然指向；也就是说，一旦机会合适，不同场合和情形中大量的不满和怨言会在同一个方向上汇聚，即指向国家
第三个命题是，集体行动的机会内嵌在国家与社会关系之中
社会主义国家力图取消有组织的利益集团的制度结构恰恰促成了无组织利益的集体行动
社会主义国家取消了国家和社会间的传统中介—它直接把每个公民同国家直接连接起来，并由此把所有的社会群体降低到一个同样的结构位置，即它们都附属于国家及其官僚体制之下
国家政策超越各类社会群体和组织的边界，同时影响了所有的个人
社会主义国家把所有民众纳入其组织控制之下，从而可以有效地实现领导人发展经济和政治统治的抱负
中国社会中的“大数”现象又为特定单位制度的国家组织机器所强化。
在中国社会，地方官员通过自上而下的授权从国家获得权威和合法性，并作为国家的代理人行事，阐释和实施国家的有关政策。
在这一制度背景下，各个社会群体与国家之间有类似的联系，这种国家与社会间普遍的垂直联系远比社会群体内部条件对个人的行为有更大的影响
在资源高度垄断的国家体制中，地方性的或群体间不同的甚至是相互冲突的利益更多地体现在他们对国家的相类似的纵向要求之上，而不是横向的竞争上
地方官员作为国家政权代理人和官僚群体的双重身份隐含了工作单位和国家之间的联系
“大数”现象
社会主义国家中强势国家和弱势社会之间的不对称，意味着集体行动的机会常常是由国家和国家政策变动所提供的，而不是社会有意识地组织起来所创造的。
集体行动常常是从国家发动的各种运动中发展起来的，或产生于国家政治控制松动所提供的空间缝隙。
另一种形式的集体行动—非制度化的集体行动—是指在国家发起的政治运动之外出现的抗争，这些抗争常常绕开正式制度渠道直接挑战现有权威。
国家作为重要的资源控制者，仍然在很大程度上影响着各种利益或者是各类问题的解决途径
集体行动的机会
国家对社会的主导有赖于一个巨大的科层组织体系
国家的垄断权力在科层体系中自上而下层层复制
地方官员可以利用国家政策来服务于自己的利益
中国政治过程的一个突出特点是经常性的政策变动，通常在政府科层管理机制和群众参与政治运动两者之间交替进行。
人们参与这些政治运动，更多的是针对国家政策号召的顺从反应，以适应新的政策变化，而不是有意识地自行组织起来追求自己的目标
国家制度逻辑与集体行动：中国背景下的考察
缺乏热情参与国家发动的政治运动，消极抵制自上而下的政策指令，工作单位中的旷工和无效率，躲避公共义务，与官方意识形态相悖的次文化的出现，等等
这类集体无作为现象在官僚体制中也时常可见，即在国家政策收紧时，各级官员规避风险、消极无为、但求自保的行为表现
集体无作为可能会采取不同的形式
这些不顺从行为的“大数”现象与上述讨论的无组织利益的集体行动有许多相似之处，可谓同类集体行动现象
汤森和沃马克（Townsend and Womack 1986：265 -269）将这类行为解读为一种独特的利益表达形式。
它们共同的特征是这些都是自发的个人行动，用以逃避国家控制，而不是公开的对抗
社会主义国家的集体行动也应该包括民众的不合作、不作为等消极态度和行为（Mason，Nelson and Szklarski 1991，Townsend and Womack 1986）
集体无作为：一种特殊的集体行动形式
第11章 无组织的利益与集体行动
第三单元（第9-11章）国家治理逻辑与中国社会
社会上层是以王权为中心的大一统官僚机构中层是士族缙绅对地方和农村事务的管理下层是宗法家族组织
利用儒家文化的社会功能消除地主权力和家族组织与国家之间的对抗，使得地主的乡村统治和宗法家族对村庄的管理成为大一统官僚机构的延伸
金观涛、刘青峰这样总结他们的研究发现：“从西汉到清末，中国社会都是由上、中、下三个层次整合而成的
今天的国家治理逻辑与中国的大历史过程密切相关，其面临的压力、困难和应对机制有明显的历史途径依赖
一是最高决策者的专断权
二是官僚体制的权力
在这个历史长河中有两个权力并存
皇权与官僚权力之间的张力是中国家产制支配形式的生命力所在
国家权力在国家治理逻辑的运行中也受到重重约束
治理规模是中国国家治理所面临的极大挑战，其基本困难在于一统体制与有效治理之间的矛盾这一矛盾在很大程度上体现为国家权力与官僚体制之间的紧张，这是从中华帝国到当代中国历史过程中的一条主线
从“一统体制与有效治理”间矛盾到“国家权力与官僚权力”间紧张
周黎安（2008，2014）将这一制度称为“行政发包制”，从经济学的委托 --代理理论角度进行了深入分析，特别讨论了其在改革开放时期的种种表现和意义。
这一制度的实际运行过程并不是事无巨细，皆“号令自中央出”，而是上级政府将各项政策目标（如经济发展、就业、安定、社会福利）和相应配置资源（财政收入、各种治理权）以“打包”形式“承包”给下级的属地政府。
在制度安排上针对官僚权力有一系列制约机制，其一是人事制度其二为资源配置制度其三为属地管理的条块分权
“行政发包制”的制度安排，旨在一个幅员辽阔的国度中实行分权而治，但这一制度安排有潜在危险性，即各地政府官员在分权而治的过程中拥地自重，离心力增大，而导致帝国分崩离析
当代中国的五级政府架构可以说是这一制度的当代版本
这一体制自秦朝始，虽经随后各朝代增删修正，但宗旨未变，一脉相承至今
这一制度安排是由一个从选拔、任命、流动、考核、监察到各种任务指令来往的庞大官僚体制构成的，对于这一官僚体制运行过程的分析是解读中国治理逻辑的关键所在
在长期历史过程中，中国国家治理逻辑演化出一系列机制来应对这些紧张矛盾，其中心即为逐级分权治理的制度，即皇权委任各级官员在属地代行其统辖权，而这些官员则受到等级有序的官僚体制的统领管制，这正是“郡县制”的核心
一统体制与治理规模之间的紧张集中体现为官僚体制运作的种种困境
逐级分权治理制度
其“不变”者，一是国家权力（帝国时期的皇权和当代中国的执政党权力）的至高位置不变；二是国家权力与官僚体制间的主从关系未变
其一，国家治理的具体形式因控制权在不同维度上的分配组合而变动，从而导致政府内部权威关系和政府治理模式因时因地的相应变化（第3章）而且，政府内部权威关系通过不同形式的政府内部谈判过程来加以调整、实施，表现出了强大的组织适应能力（第 5 章）
其二，皇权的专断权力时常交替使用常规机制和运动机制来调整中央与地方间关系，特别是通过运动式治理打断官僚体制轨迹，通过暂时却有效的高度动员能力来推动整个官僚体制的高速同步运转，成为应对危机、打破官僚惰性的一个重要修复机制（第 4 章）
其三，基层政府间制度化的“共谋行为”（第 6 章）和多重逻辑下的应对策略（第 7、8 章）使得各级官员通过各种非正式但有稳定制度基础的非正式行为来弥补国家政策与本地状况间的沟壑，为政策灵活性提供了制度空间
最后，在国家与民众的互动中，乡土社会的逻辑和“无组织的集体行动”在国家运行过程中注入了重要动力，以非正式的常常是隐蔽的形式来影响着国家治理的节奏和走向（第 9、10、11 章）。
本书的主要贡献是着重分析讨论了国家治理过程中各种“适变”的组织机制，作者提出，中国国家治理过程中发展出了一系列的治理机制来应对一统体制的组织困难。
国家正式制度的“不变”是以非正式制度和行为的适应性调节变化（简称为“适变”）来应对不同区域领域、不同时间点的千变万化的
中国国家治理体现出“变”与“不变”两个鲜明特点
首先，从韦伯理论角度对中国国家支配形式以及官僚体制在其中的位置提出了一个新的理论解释
其次，从经济学不完全契约理论角度提出了一个“控制权”理论和相应的分析概念，用以解释中国政府的不同治理模式
在理论上，本书在两个方面推进了中国国家治理制度的研究工作
正是在“变”与“不变”的历史脉络中体现出国家治理的诸多治理机制和相应的制度安排，展现了国家治理逻辑的实际运行
“收放松紧”调节相济的治理机制
第一，在长期历史上，皇权以“简约国家”方式，限制官吏数目、缩小治理规模而治之
第二，重一统而不顾效率的理念在人事制度上尤为突出
第三，拒绝走向法理权威的制度建设，因为这一制度限制了皇权，限制了政策执行中的灵活性
这一特点从国家权力与官僚权力间关系上的制度安排上亦可见端倪
帝国的逻辑是以牺牲效率来换取安定，这是众多研究颇为一致的结论
如果说中华民族的悠久历史举世无双令人羡慕，其治理逻辑有收放自如的灵活性，我们也必须正视这样一个事实：这一长期生存的适变能力和灵活性是有代价的，具体说来，这是以低效率的代价换来的
国家治理逻辑再审视：效率与稳定之间的矛盾
稳定、停滞与循环：中华帝国国家治理的基本特征
中国的历史命运在封闭与开放之间遭遇不同的危机和机遇，中国国家治理的许多鲜明特点植根于帝国的封闭性
随着中国经济、社会的急剧变化，传统的国家治理逻辑在一个更大的国际环境中参与竞争，经历着更大的挑战。
在一定意义上，当代中国走出了中华帝国的封闭性状态，这一趋势自晚清已经开始，经过短暂的民国时期，新中国以民族国家的形式置身于世界民族之林
第一，封闭与开放
随着国家意志的强化，治理负荷增加，官僚体制也随之急剧膨胀，行政链条不断延长和复杂化，领袖与官僚体制间的紧张也日益突出。各种应对机制，如非正式关系、基层政府的行为方式等也随之繁衍
在当代中国卡理斯玛权威对国家建设“奇迹”的追求推动了严密组织形式的建立，为执政党和官僚权力之间提供了新的纽带
第二，组织制度
随着执政党在意识形态领域中的全面控制，对“历史规律”的认识和把握执掌在“领袖”手中，成为卡理斯玛权威的重要观念基础。
与此相对应的是对民间自主空间的排斥和挤压。
毛泽东摒弃了历史上“向后看”的传统治理理念和传统权威的合法性基础，而以“向前看”的马列主义历史发展观作为官方的一统观念制度。
在很大程度上，中国社会的转型将取决于这一观念制度的转变
当代中国的官方观念制度与中国历史上的政治文化有了近乎“断裂”的转变
第三，观念制度
当代中国在许多方面延续了中华帝国的治理逻辑，但在另外一些方面也有了重要转变
中国政府，特别是地方政府间的竞争的确是推动中国经济高速增长的强劲动力，但究其实质，这一增长模式在很大程度上是全国作为经济实体的数千“诸侯”相互间的持续竞争，这极大地焕发了中国经济的活力
当代中国的国家治理逻辑：延续与转型
这一强大的组织能力为实现国家意志、迅速发展经济、提高人民生活水平等方面发挥了巨大作用。
在这一过程中，特别是近年来国家支配形式在追求合法性的压力下，资源向上集中，向官僚权力集中，刺激了官僚体制的急剧扩张，使其延伸于社会各个领域和角落。
改革开放时期，中国政府积极推动经济发展，更多地将其合法性基础建立在绩效之上
其一，在法理权威基础缺失的情况下，国家权力官僚化，与历史渊源深远的官僚体制上下联手融为一体，走向官僚专制的支配形式，而不是建立在（韦伯意义上）法理权威之上的官僚制支配形式
其二，官僚权力的膨胀与组织失败诱发卡理斯玛权威重登历史舞台，重回历史之旧辙。这两种趋向在中国当今社会均有丰富的土壤。
官僚体制成为国家治理的一把双刃剑以下两个危险尤为突出：
在当代中国的卡理斯玛权威为实的支配形式中，国家卡理斯玛权威与群众的密切关联及其对官僚体制的依赖使得这三者间充满了紧张，犹难稳定平衡，这已在当代中国的经历中显露出来
官僚体制在当今中国的角色和问题，特别是国家、官僚体制与民众三者的制度性关联及其紧张
官僚体制化是近年来中国社会演变的一个大趋势。
第一，司法体制的有效运行需要一系列关于立法、司法、监察和执法领域中的变革，这意味着一个新的、独立的权威体系，以及相对稳定、非人格化的法律条文的实施。
第二，独立的司法裁决又对地方政府解决实际问题的能力加以刚性约束，从而限制了有效治理的灵活性
法律制度的核心是一个稳定、刚性的制约机制，即法律面前人人平等，用同一标准尺度来衡量裁决问题。这一制度逻辑对于一统体制来说，有两方面困难
其中最为重要的一个方面是建立法治国家的困境
在中国社会经历大转型的今天，本书所讨论的国家治理的制度逻辑以及历史上演化而来的一系列应对机制对现代国家制度建设有重大的约束
一统体制的逻辑有利于推行普遍统一的标准，如度量衡标准，但与专业化逻辑难以兼容
其一是通过新的治理模式来减缓、转化这一矛盾
其二是减少各级政府特别是中央政府的一些管理功能，缩小“有效治理”的范围，以社会机制替代之
有两条道路值得探索
历史上的社会自组织能力与“政不下县”的治理制度大大减轻了帝国统治者的治国负荷。在当代中国的国家建设进程中，中央政府与民众建立了直接的、全面的关系。
从根本上解决权威体制与有效治理之间的矛盾，需要在制度安排上另辟蹊径
国家治理的大趋势正从国家权力与官僚权力之间关系这一主线转变为国家与民众之间关系这一主线，官僚体制将随着以法理权威为基础的国家支配形式的出现，以及伴随国家与民众关系的演变而重新定位。
如何在法理权威的合法性基础上寻找和建立中国社会和民众所接受、认同的支配形式，建立相应的制度设施，在这个基础上重新构建国家、官僚体制、民众之间的权威关系
执政党、官僚体制、民众三者关系的构建成为关键所在
当代中国正处于一个寻求新的支配形式和新的合法性基础的过程中，逐步稳妥地走向法理权威、建立法治国家，这是执政党多年来提出的目标和制度建设的方向
国家治理的挑战和未来
第12章 结语国家治理逻辑与中国未来
宏观上，中央与地方关系在集权与放权的抉择中轮番交替，自上而下的运动式治理整顿在不同领域中重复出现，林林总总的政治教育运动绵延不断，法律制度、理性官僚制度的发展举步维艰。
从微观上来看，诸多基层问题 — 例如，政策执行过程中的不力，变通与共谋等 — 急药慢攻，反复治理，但仍痼疾难除、去而复来。
当代中国60余年：
是否有理论视角或思路，分析框架
它们背后是否存在着一个稳定共享的制度逻辑？在这些纷杂不一的现象背后是否隐藏着中国国家运行和中国大历史演变的深层密码？这些密码是不是有助于我们进一步认识中国文明的绵延进程和未来走向？
思考
（1）与其他古老文明相比，为什么中国文明有机体可以在历史上生存如此之久？（2）为什么中国在历史上有一度辉煌的文明历程，又有长期停滞徘徊的经历？（3）为什么中国社会在近几十年里突然迸发出巨大的活力？
从中华帝国到民国到人民共和国的绵延历史和起伏经历一系列有趣且重大的问题
一个国家的运行过程、解决问题的能力与方式、应对危机的抉择、中央与地方政府间关系、国家与社会的关系，都是建立在一系列制度设施之上的。
国家治理的制度逻辑
在一统体制中，这一矛盾无法得到根本解决，只能在动态中寻找某种暂时的平衡点。国家治理逻辑在很大程度上是针对这一矛盾而演化发展起来的，体现在一整套制度设施和应对机制之上。
一个深刻矛盾是一统体制与有效治理之间的矛盾，集中表现在中央管辖权与地方治理权间的紧张和不兼容：前者趋于权力、资源向上集中，从而削弱了地方政府解决实际问题的能力，即这一体制的有效治理能力；而后者又常常表现为各行其是、偏离失控，对一统体制的中央核心产生威胁
以中央政府为中心的一统体制，即中央政府对其广大国土及居住其上的民众、各个领域和方面有着最高和最终的决定权
中国政体的突出特点
官僚体制
一统观念制度
一统体制有着两个基本维系机制
官僚组织承担了越来越多的治理功能，不堪重负
一统观念制度受到多元社会的碰撞挑战，难以为继
在中国历史上的政治进程中特别是在当代社会，这两个机制受到了多重挑战
（1）决策一统性与执行灵活性以及逐级代理制的动态平衡
（2）政治教化的礼仪化
（3）运动式治理的“纠偏”机制
应对机制
逐级代理制度导致中央与地方的松散关联，基层政府在执行过程中的灵活变通和共谋行为缓解了这一矛盾；
而教化活动的仪式化，虽然对重建一统观念制度无回天之力，但对于维系国家象征性权威起到了重要作用；
自上而下的运动型治理机制成为中央政府不断规范基层政府灵活性边界、强化中央与地方纽带的重要手段，使得这一体制在不断调整与波动中走下去
具体来说
第一，国家建设在集权与放权、名与实、“失控”与“纠偏”的两个极端之间摇摆转换，对已经负荷累累的一统体制造成不断的冲击振动；稍有不慎，则可能酿成局势动荡。
第二，这一体制的制度逻辑限制了制度创新和可能抉择的空间，使得依法治国、官僚理性、专业化过程难以充分展开，只能畸形生长，为中国未来的发展前景投下更大的不确定性阴影。
与现代国家制度建设的不兼容甚至冲突
第一，有些现象是“一统体制与有效治理”间基本矛盾在不同层次和不同领域中的体现，特别是组织制度和观念制度的维系机制
第二，另外一些现象反映了中国政治运行过程中应对这一矛盾的治理机制
第三，还有一些现象则是这些治理机制所衍生的后果。而这些后果又反过来影响了一统体制与有效治理间的矛盾以及各种应对机制的有效性
问题和现象归类
理论分析脉络
引
国家治理模式不是任意选择的，常常与一个国家的历史演变过程有着深刻关系，有明显的途径依赖性
其他条件相同的前提下，国家治理模式决定了其政治运行特定的优势、负荷、困难和挑战
任何一个国家政权都面临着竞争生存的压力，面临着所属疆域内经济与社会发展的挑战
在本研究中，作者是在“国家政权”这个意义上使用“国家”这一概念的。
在政治分析中，“民族”与“国家政权”是两个不同的分析概念，各有特定的边界和内涵。
中文中的“国家”概念有着“民族”（nation）与“国家政权”（state）的双重含义。
中央权威与地方权力间关系
国家与民众间关系
国家治理模式有两个主要线索
一统体制将中央政府与辽阔的国土、漫长的疆土边界、不平衡发展的区域、多样的文化制度、数以亿万计民众的生计，以及各种自然、人为的灾害和危机紧密地联系在一起了
中国历史上国家政权的基本特点是中央权威一统而治
中国国家的一统体制和疆土规模，使得中央权威与地方权力这一关系成为勾勒中国国家治理框架最为凝重的笔墨
政府也面临着组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本，而且这些成本因为政府组织的垄断性、政府官员的内部市场流动有限和向上负责制等一系列组织制度特点而放大和加重了
在当代中国，国家治理在很大程度上是通过正式政府组织这一机制来实现的
历史上有关郡县、封建之争常常蒙上了中央集权与割据政权间利益对立的意识形态色彩，因此打断了有关国家治理规模及其严峻挑战的深入讨论
在中国历史上，治理规模一直是困扰执政者的核心问题
大国因内部群体和文化差异性在内部整合上要付出更多的代价；但国家规模提供了市场规模，因此大国有利于经济增长，有利于降低那些必需公共品（如国防）的固定成本
在世界经济一体化的条件下，小国可以有效地利用国际市场，在经济增长上并无劣势
美国经济学家阿莱西那和他的同事（Alesina and Spolaore 1997）的经济学角度研究
Milgrom and Roberts 1988：组织内部的政治影响和讨价还价导致的成本代价
Qian 1994a：对下属监管的代价以及由此导致的努力程度不足
McAfee and McMillan 1995：寻租是一个官僚组织运行必不可缺的润滑剂
有关工业组织规模与控制的研究工作，对官僚组织结构的收益成本建模分析
组织规模负效率（organizational diseconomyof scale）的观点即随着组织规模的扩大、等级链条的延长，私有信息分布随之分散，信息不对称状况恶化，组织效率会相应下降
从组织学角度来看，对国家规模的关注提出了组织程度、组织方式和相应的组织成本等一系列问题
国家治理面临的一个重要挑战是其治理规模以及由此产生的治理负荷
中国的国土规模和人口数量是国家治理所面临的重要约束条件
中国社会历史上形成区域性差异，多民族的文化差异，经济发展不平衡、地理气候资源在区域上的分布差异等等，更加重了国家治理的负荷和困难
国家治理的规模取决于国家的物理空间和人口规模
一个县的规模几万-几十万人，而县府规模和权力有限，县以下的民生民事大多由地方士绅和民间宗法组织（如家族、邻里）自行消化解决
在中国历史上的“简约国家”形态下，“政不下县”的制度安排使得国家政权止于县级政府
国家在城市中承担了就业、社会福利、生老病死等各方面的责任
当代中国的人民公社时期，农民被高度组织起来，成为国家直接全面管理的对象
治理内容指国家机构所承担的各种公共品提供的责任
国家的管理内容在不同历史时期有着重大差异，其组织负荷和面临挑战随之大相径庭
治理规模取决于治理内容，两者亦成正比
中央政府必须承担起来自全国四面八方的问题压力和给出解决问题的答案
在中央集权的形式中，中央政府通过其中间和基层机构来承担其管理责任，全国服从中央
同样的管理事务和责任被分解到不同层次、不同领域和不同机构之中，其管理规模和压力也相应分化
在分权结构中，特定领域中的责任和压力由各个层次的地方政府（省市县）承担
治理规模也取决于治理形式
导致的结果常常是中央政府反而不得不直接面对和承担分权所诱发的政治压力
新中国成立以来“分权”种种实践并没有真正解决“产权明晰化”的可信性承诺
1.技术手段是人控制，信息有着模糊性，同一信息有着多重解释的可能，因此技术手段不能自行解决治理中实质性问题（黄晓春 2012）。
2.技术手段是双刃剑，有助于上级推行落实其政策指令、又给予使用的下级提供新谈判筹码，使治理过程更不确定（周雪光、练宏 2011）。
3.伴随数目字管理的是各种条框制度，有可能导致繁文缛节泛滥、组织僵化，从而降低治理的灵活性和有效性（渠敬东、周飞舟、应星 2009）
国家治理规模所面临的负荷和挑战是所谓“技术治理手段”所无法解决的
问题的提出：治理规模与负荷
一统体制的核心是广义上的中央政府对广大国土的统辖权，体现在中央政府自上而下推行其政策意图、在资源和人事安排上统辖各地的最高权力
有效治理指政府在不同领域或属地管理中处理解决具体问题的可行性、有效性，尤其体现在基层政府解决实际问题的能力上，例如完成自上而下的资源动员任务、公共产品提供、解决地方性冲突等等
一统体制的核心是中央统辖权与地方治理权之间的关系；两者之间的紧张和不兼容集中体现为一统体制与有效治理之间的内在矛盾。
一统体制的集中程度越高、越刚性，必然以相应程度上削弱地方治理权为代价，其有效治理的能力就会相应减弱；
反之，有效治理能力的增强意味着地方政府治理权的扩张，常常表现在— 或被解读为 — 各自为政，又会对一统体制产生巨大威胁
两者之间的深刻矛盾是
一是统辖的内容或治理的范围
二是资源和权力的重心所在
这一矛盾的激烈程度和表现形式取决于两个因素
统辖的内容越多越实，或治理的范围越大，或资源和决策权越向上集中，其治理的负荷就会越沉重，其有效治理程度就会越低，此时两者间矛盾主要体现为集权下的死寂呆板。
基本矛盾所在：中央统辖权与地方治理权
在人事安排上，通过自上而下的人事管理制度和激励设计来周密完整地覆盖不同区域、部门和领域，从而确保官僚制国家的一统性（Landry2008，Schurmann 1968，周黎安 2008）
在资源安排上，中央政府有极大的权力集中、动员和调配资源的能力；随之而来的自上而下的资源再分配又进一步强化了中央权威，加强了中央政府与各地区、社会（城市居民或农民）的联系
中国一统体制的组织制度核心是：中央政府拥有行政统辖、规划的权力，特别体现在人事安排和资源调配的权力上
中央集权在组织实施上具有“委托— 代理”的固有困难，即中央与地方政府双方利益目标不同和信息不对称，在漫长的行政链条中，只能实行层层节制，常常表现为“行政发包制”形式（周黎安 2008，2014）或多中心治理形式（吴稼祥 2013）
官僚权力即基于官僚组织的正式权力（formalauthority）已成为当代社会的中心组织机制
官僚组织与传统组织形式如家庭、氏族以至社团有着明显不同，是现代社会中政治、经济和社会活动的基本组织形式
基本特点表现在权力关系明确、等级层次有序的组织结构，通过专业化人员（公务员）和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令，提高决策和执行的效率
国家的官僚组织（科层组织）制度
机构与人员配备
强大的激励机制（正负）
一系列创新实践：压力型体制、数目制管理
大规模、持续的宣传教育
高度动员的官僚组织机制
不难看出，一统体制的有效运行正是得益于官僚组织的稳定结构与政治化教育的配套机制而推行：上述措施使得各级政府部门在这一领域中保持着高度政治动员的状态和持续有效的注意力分配
在许多情形下，这种举国体制一以贯之的做法不仅代价昂贵，难以为继，而且常常诱发重大灾难，如：“大跃进”和“文革”（Yang 1996，周飞舟 2003）
一统体制越是强化和具有刚性（例如，人事和资源权力上的向上集中，自上而下的政策部署），其政策制定过程就越有可能与各地具体情况相去甚远，从而削弱了地方政府“有效管理”的能力
一统决策权的特点必然是“一刀切”，这是一统体制的制度逻辑所致
第一，有限理性常常导致组织目标、组织设计和激励机制等制度安排上的问题（Cyert and March1963，March and Simon 1958）。
第二，组织中的委托— 代理关系，一方面造就下级官员的代理人角色，权、责、利分离，难以从长计议；另一方面，不对称信息导致拥有信息方（通常是下级政府）有着更大的“谈判”优势，致使其在实际运行过程中具有相对独立性（Jensen and Meckling 1976，Wilson 1989）。
第三，组织基础上的稳定利益集团导致官僚制链条间的信息传递不畅，甚至失灵。
组织的局限性
实际运行的极大挑战
当更多的专业人员工作在扁平结构的组织中，当人们生活在多元价值的生活中，当科学训练塑造的专业判断成为生活价值时，这些现代生产和现代生活的诸种方式无法避免地与传统的一统意识形态发生摩擦甚至激烈冲突。
在社会分工日益精细、社会利益不断分化的过程中，通过一统共享观念来维系社会整合的机制越来越力不从心，涂尔干意义上的“机械团结”难以维系。
一统观念制度也在不断地受到现代社会中多样化生活实践的挑战和削弱
在当代中国，国家依靠马列主义统一执政党内部的观念，曾有效地替代了儒家文化观念制度的维系功能
在中国历史上，儒教文化曾长期地扮演了这一角色
一统体制的维系需要其他相应的治理机制来渗透和连接这一体制所覆盖的各个层次和不同角落，而认同和顺从中央权威的观念制度正是提供了这样一个机制
任何组织制度形式（包括官僚组织制度）无法单独地有效实施一统体制的权力，实现其所承担的责任，解决其所面临的问题
观念制度的建立和维系
一统体制与有效治理：中国国家治理的一个深刻矛盾
特定国家治理模式的运作逻辑内生所致，不可能找到一个一劳永逸的解决办法
基本表现形式是：中央权威体现在各层次政府对其一统决策的服从认同和贯彻实施过程之上；但在这一条自上而下的政策主线附近，允许各地、各领域的基层政府在不同方向上的偏移，以适应当地情况，增强其解决实际问题的能力
决策一统性与执行灵活性体现了中央统辖权与地方治理权间的动态关系
这一逐级代理制度似乎在很大程度上缓和了一统体制和有效治理之间的矛盾：“代理”制度维系了一统体制的基本结构和象征性权威，而事权、人事权的下放则把治理权力放到了最有信息的层次上；如此制度安排，施以恰当激励，各级下属相率同心尽力，中央因此可以高枕无忧
周黎安（2008，周黎安 2014）把这一制度称为“行政发包制”
当代中国政府在实际运行过程中常态采用的是逐级代理制，即中央及各级政府将属地管理的事权（治安、就业、经济发展、公共产品提供等等）一揽子交付下一级政府，而且将下级政府官员的任命、考核和管理委托给其直接（或隔级）上级部门。
在实际运行过程中，执行灵活性本身不是稳定不变的，而是因事因地而异，有待自上而下的裁决（周雪光 2009b，周雪光 2014）。中央政府可以通过政治动员、人事变动、资源配置、项目安排等各种过程来影响地方政府的注意力，打断或重新安排下属政府作的轻重缓急次序
地方政府在实际运行过程中拥有很大的资源和事权，这是不争的事实；但是，一统体制的逻辑是中央政府（或上级政府）有着自上而下随意干预的绝对权力，所谓压力型体制即是其突出特征（荣敬本、崔之元、王拴正、高新军、何增科、杨雪冬等 1998）。
行政发包制只是国家与地方关系的一个方面
在这个大的背景下，基层政府间共谋行为在很大程度上缓和了一统体制与有效治理间的矛盾，缓和了自上而下的政策在各地实施过程中产生“共振反应”所可能带来的震荡
周雪光（2009b）指出，中国政府治理过程中存在着决策一统性与执行灵活性、象征性国家与基层治理之间的矛盾。
基层政府间的共谋现象也可以从这一角度加以认识
“介乎正式的运作方式与非正式的运作方式之间的一种准正式的运作方式。更确切地说，变通实际上是一种正式机构按非正式程序进行的运作”（孙立平、郭于华 2000），通过因地制宜的地方性机制来完成上级政府规定的任务（应星 2001）
“变通”反映了基层政府官员在解决实际问题时偏离官方话语或官僚体系的做法
制度安排上必须允许各地政府在执行过程中针对当时当地具体状况的应变处理
应对机制之一：决策一统性与执行灵活性之间的动态关系
如果不得不在组织机制上允许各地官员的执行灵活性和实际治理权，如何能够让他们在日常工作中按照中央权威的意志和理念行事则至关重要
行政发包制的应对机制在很大程度上缓和了一统体制实际运行的困难，而政教仪式化的机制则维系了这一体制的象征性意义
些仪式性活动产生了民众顺从权威的共享知识和同步启动的效果，这正是权力的基础（Chwe 2001）
这一仪式制度不是从认知上建立了共享观念，而是在象征性符号和动员机制上建立和制度化了一整套程序规则
这些仪式性活动对于（暂时地）维系一统体制有特定的作用
传统的一统观念制度在当代日常生活现实中转化为相应的仪式制度
这些仪式化活动的另一来源是基层政府迎合自上而下压力的需要
这一组织治理机制的局限性加剧了强化观念整合的迫切感
论是正式官僚等级制度、行政发包制，还是各类的变通做法，对于维系一个辽阔多元的大国疆土来说都是远远不够的
应对机制之二：政治教化的礼仪化
官僚制度、礼仪性活动与运动型机制之间相互依赖的微妙关系：这些通过官僚组织加以实施的仪式活动为运动式治理提供了组织动员机构和基本程序，并且不断地对人们的参与和协调加以操练；而仪式性活动又为运动式治理提供了合法性基础
运动型机制的权威基础与法治、官僚制的理性权威迥然不同：运动型机制的纠偏、修补能力，其前提是自上而下的任意专断权的存在，即一统体制的权威可以中途修改游戏规则，自上而下的部署安排有着任意性而不被质疑；这就要求中央政府持有强制实施的至高权力
运动型治理机制是调节一统体制与有效治理间矛盾关系的一个重要机制
政治动员和运动型政府是中国一统体制的一个重要特征，有多重渊源（冯仕政 2011）
各级政府都有运动型政府的组织结构特点：行政权力集中，科室间边界不清晰，分工程度低，闲置资源居多
中央政府针对官僚制度失败和地方性或局部性偏差的一个重要应对手段是运动型治理机制，即通过运动式政治动员来贯彻落实自上而下的政策意图
应对机制之三：运动型治理机制
这种偏离主线甚至对抗的态势威胁到中央政府的权威，导致了中央与地方关系的紧张甚至“失控”的危机，从而迫使中央政府采用运动型治理机制加以纠偏
由于运动型治理的“任意性”特点，这种“纠偏”努力常常矫枉过正，导致始料未及的后果
面对这种“有效治理”不足带来和加剧的矛盾危机，中央政府不得不调整政策，通过权力、资源的下放来调动地方政府的积极性，增强基层政府有效治理的能力
在执行政策过程中，各地做法在不同方向上的变通和尝试可能会越走越远，越来越偏离原定的政策主线
基层政府一方面以听命于中央的形式行事，以便获得自上而下的权威合法性；另一方面，它们面临“行政发包”的权责利各方激励，需要新的资源和“灵活性”以便实现有效治理
如上所述，这一治理模式缓和了一统体制与有效治理间的矛盾。
决策一统性与执行灵活性间的松散关联的状态：中央政府通过制定推行大政方略，引导地方政府的实际工作，给予地方政府在执行过程中因地制宜的灵活性。
应对机制间的动态演变
“一统体制与有效治理”矛盾的应对机制
组织一旦存在，就具有其途径依赖的特点。
正式组织的一个基本特点是有稳定的组织结构、权威关系和激励设置，因此其行为有稳定性和可预测性。
官僚权力的一个重要内容是制定合理恰当的激励制度以激励下属符合组织目标和组织利益的行为
信息与激励是组织制度的一个重要内容
非正式的社会关系，成为软化正式规则的重要力量（Blau 1963，Crozier 1964，Gouldner 1964）
非正式制度指组织成员间的共享观念、稳定期待及利益，它们存在于组织内部和组织之间的合作互动过程
非正式制度是认识组织制度和组织行为的一个重要角度
社会关系网络，也普遍存在于中国政府的组织过程中，对组织成员个人发展和资源动员以实现组织目标等都有着重要意义。
任何权力都有为其正当性（合法性）辩护的必要（韦伯 2004b）
任何组织都必须与外在环境进行资源交换才能得以生存
组织与社会环境的关系
中国官僚制度为国家治理提供微观基础：国家各项政策、指令通过各个部门、各级政府中官员的日常工作和各种接踵而来的运动加以执行落实的
国家首先是一个组织制度，其中包括了中央与地方政府间的组织权威界定、资源调配、人事安排等制度设施
本书研究角度
中国官僚体制为国家治理提供了稳定的组织基础和微观过程
国家治理模式有两个主要线索一是中央权威与地方权力间关系一是国家与民众间关系
这些制度设施和应对机制间的相互作用和运行过程体现了国家治理的制度逻辑
中国政治发展过程中演变出一系列制度设施和机制应对之
中国国家治理的基本问题概括为一统体制与有效治理之间的矛盾
本书概要
第1章 导论中国国家治理的制度逻辑
中国官僚体制正是在这些多重力量作用下，在多重关系的制约互动中形成、演化并发挥作用的。
一是其在国家制度中的结构位置，二是作为正式官僚组织的内在机制，三是大历史背景下的演变过程。
认识中国官僚体制有三条线索可循
国家与官僚体制之间关系可视为一个大的官僚组织内部上下级、领导与被领导、决策者与执行者之间关系，如同一个等级分明且庞大复杂的正式组织中的委托— 代理关系
历史悠久、高度成熟的官僚体制是中华文明的一个独特现象，是国家治理在中国疆土上数千年延续的组织形式和具体体现
一是在组织学意义上，将官僚制作为一个特定的组织形态，着重讨论了官僚组织等级有序、规章制度为本、即事主义等鲜明特点，以及组织成员即官员（bureaucrats）的教育、专业化训练、在组织中的职业生涯，以及由此产生的循规行为和文牍主义现象
二是在历史比较分析层次上，将官僚制作为一种特定的国家支配形式（form of domination）与历史上的其他支配形式加以比较，用以阐述不同社会的组织方式，社会内部的权威关系及其合法性基础
两个层次上提出有关官僚组织的理论
官僚制组织中的权威关系建筑在特定的合法性基础之上，而官僚制组织形式及其合法性基础构成了官僚制国家的基本元素，折射出了后者运行的历史渊源和内在机制
合法性基础：习俗传统支配形式：家长（产）制制度设施：弘扬传统礼节仪式
传统权威
合法性基础：领袖的超凡禀赋支配形式：卡里斯玛制制度设施：不断创造奇迹保持认可
卡理斯玛权威
合法性基础：民众所认可接受的公正程序支配形式：官僚制制度设施：程序公正、法理面前人人平等
法理权威
权威的三个“理想类型”（ideal type）：
任何权力（power）都不能持久地建立在强制或暴力基础之上，而必须具有合法性基础（legitimacy）权威（authority）即是建立在合法性基础之上的权力
合法性基础、权威类型与支配形式：韦伯的视角
皇权与官僚权力双重权力并存治国，其中皇权或君权是最高权力；而官僚体制为皇权提供了组织基础和治理工具
中国官僚体制不是建立在法理权威基础上的，而是国家支配形式的一个组成部分，依附于君主专断权力之下
家产制国家家产官僚制
皇权建立在传统权威与卡理斯玛权威兼而有之的合法性基础之上，即一方面来自传统权威的祖宗之法，另一方面来自君权天授的卡理斯玛权威，体现在德治天下
中国官僚体制的合法性来源于自上而下的“授权”，集中表现在“向上负责制”
皇权与官僚权力有各自的合法性基础
代表中央权力的君主，都一直在从事着反对官僚扩张其私人利益的斗争；
而同时，抵制君主这些压力的儒家官僚则把这些压力说成是君主使天下为私产，并因此而丧失了对公共福利事业的道德关心的行为
传统的中国官僚制度和君主制度就存在一种既相互依存又彼此排斥的关系
皇权与官僚权力在合法性基础上既交融又紧张
官僚制的合法性基础来源于自上而下的授权
官僚体制作为一个等级有序、稳定运行的组织，发展起其内在机制和规则制度来处理日常事务、应对危机和安身立命。皇帝不理朝，而官僚体制可以自行运转，维持王朝延续
由于国家治理的规模，皇帝的统辖权只能由官僚体制代为行使；因此，君主官僚制在实际运行中实行的是官僚制基础上的“分权制”
这些内在机制运作使得官僚过程与皇权利益分离，时常激化皇权与官僚权力之间的矛盾
组织基础上的紧张还体现在官僚体制中的非正式制度对皇权的潜在威胁
皇权与官僚权力还存在着组织制度上的紧张
制度安排和组织特征
君主官僚制：中国国家支配形式的一个历史考察
用韦伯的观点来看，中国1949— 1976 年间的国家当属原初意义上的卡理斯玛权威
当代中国国家的合法性建立在以法理权威为表、但更多地表现出卡理斯玛权威为实的混合型基础之上
卡理斯玛权威有着内在的不稳定性和延续的困难，因此可能会经历一个“常规化”（routinization）的过程，即将超凡禀赋领袖的个人魅力转而移植到稳定的组织设施上，使得这些组织设施具有卡理斯玛权威的禀性，涂上“神圣化”的色彩
卡理斯玛权威的一个重要渊源是“追随者”的认可和服从，这也是中国共产党的鲜明特点
国家凌驾官僚体制的权威关系更为强化
随着执政党经过卡理斯玛权威的制度化过程，官僚体制有了历史上前所未有的扩展，延伸到社会各个领域与角落
国家与官僚体制的主从关系延续并演变
话语垄断权是维系卡理斯玛权威的关键所在
一是组织上实现意识形态一统化和话语垄断权
组织纪律成为卡理斯玛权威的重要手段
二是通过官僚体制将民众组织起来，以稳定的组织形式来保证民众与卡理斯玛领袖的密切关系
卡理斯玛权威与民众的密切关系也反映在一系列提高人民群众生活水平和社会地位的努力之中（Zhao 2001）。
卡理斯玛权威需要不断创造政绩来证实和延续其超凡禀性。
在当代中国的国家支配形式中，国家与民众的密切关联是卡理斯玛权威的合法性基础，是执政党行使权力的合法性诉求基础
在实际运行中，这些做法更可能反映了执政党及其领袖在推行其政策、实现其抱负时尝试不同策略的试错过程，从而存优去劣的结果
卡理斯玛权威需要通过各级官僚组织次第向下实施，一个重要后果即是，在国家意图的贯彻实施过程中，专断权威也不得不随之授权于各级政府官员
当最高领袖需要行使专断权力来打断官僚体制的常规过程之时，其下属各级官员也必须拥有类似的专断权力，方能打断常规过程，有效地实现领袖意图
（一）垄断权力逐级复制
自上而下的动员能力强大且有效，但自下而上的传达反馈有限
由于国家治理的规模和广度，历史上皇权不得不委托各地官员“代理”，这一制度在当代中国并未真正改变：实际权力的行使只能下放到各级政府及其主事官员
（二）从“向上负责制”到“向直接上级负责制”
卡理斯玛权威有创造力和革命精神，而官僚体制因其等级结构和文牍形式，恰恰以按部就班、墨守成规为特点，成为卡理斯玛权威的束缚，其行为常常与卡理斯玛权威的意图相悖
（三）规则的尴尬
第一，从历史上的君主官僚制转变到新中国，其支配形式及其权威类型有了重要变化
第二，随着官僚体制的扩大、延伸及其垄断性加强，其内在机制和弊病更为加剧放大，官僚体制与领袖、民众等关系的紧张也随之积累加深
第三，毛泽东试图通过政治运动来解决卡理斯玛权威与官僚权力之间的紧张，但由此产生的政治和经济领域的动荡反而加剧了合法性危机
建国初期
久而久之，卡理斯玛权威因民众拥戴热情的降低而衰落，官僚体制因其常规化过程时常打断而弱化，民众热情在卡理斯玛权威灵验不再的过程中逐渐消磨殆尽。三者互相影响，渐行渐远，合法性危机浮出水面且日益深化
卡理斯玛权威、官僚权力与民众三者间的紧张在这一支配形式下难以找到一个长期稳定的平衡点。
（四）领袖、官僚、群众之间关系的困境
卡理斯玛权威及其合法性基础塑造了党与官僚体制间的主从关系，但是它无力改变官僚体制作为一种特定组织形态的内在机制。当代中国官僚体制与历史上的官僚体制，因为它与新的支配形式间的关系和空前规模，而表现出了新的组织方式和行为特点：
官僚体制在支配形式中的位置角色
改革开放时期执政党的拨乱反正得到民众支持，经济起飞的政绩表现、民众生活水平的极大提高，这一切也引导着执政党沿着卡理斯玛权威的轨迹走下去，通过经济发展的“奇迹”来重建其合法性基础
途径依赖
近年来的国家建设出现了一个危险倾向，即官僚权力在其约束条件缺失的情况下急剧扩张
新的国家权力囿于卡理斯玛权威的合法性基础，面临着巨大的政绩压力，更多地依赖官僚体制的组织动员能力来推动经济发展，以此获得合法性
官僚体制从规模到权力几无节制地扩张膨胀
从卡理斯玛权威转向法理权威的过程
卡理斯玛权威受到多方挑战，陷入了深刻的困难和危机
后毛泽东时代：卡理斯玛权威危机与转型
有必要将居于最高权力地位的执政党及其领袖与其下的官僚组织区分开来。为了表述的方便，我将这两种权力简称为国家权力与官僚权力
“君主官僚制”的延续与转型：当代中国官僚体制分析
第2章 国家治理逻辑与中国官僚体制：一个韦伯理论视角
“压力型体制”和“层层加码”成为中国政府研究文献中的常见词汇。
一方面，许多案例显示，地方政府在政策执行过程中竭尽全力，向下级施加更大任务压力，迫使下级官员采取措施以确保完成上级交代的任务
面对上级政策的压力，基层官员煞费心思地采用各种应对策略和共谋行为来敷衍或弱化政策实施
另一方面，其他研究却展示了基层政府的另一副面孔
许多研究还发现，同一政府机构常常扮演相互矛盾的角色，既向下施压、层层加码，与此同时又和下级共谋应对上级
大量研究工作关注基层政府在执行政策时采取的各种行为和策略
中央政府采取锦标赛的机制来激励地方政府官员追求经济增长，分析了由此产生的属地政府主要负责人行为的激励机制
周黎安（2004，2007，2008）提出了“晋升锦标赛”理论
问题的提出
组织中权威关系这一概念特指建立在组织内部正式地位和职责基础上的权力
委托— 代理模型（Jensen and Meckling 1976）强调，由于委托方和代理方之间的信息不对称和目标各异，组织设计的关键在于激励机制的安排，使得代理方的利益与委托方的目标保持一致，而采取与组织目标一致的行动
委托— 代理理论对有关中国政府的研究工作产生了深刻的影响
经济活动者之间的产权分配及相关问题（Grossmanand Hart 1986，Hart and Moore 1988，Hart 1995）
不完全契约的前提假设是，在现实生活中，任何契约都无法将组织间或组织内部（如雇主与员工间）关系的诸多可能性全部考虑在内。
由于无法制定完备契约（complete contract），资产的使用不能在事先完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者持有剩余控制权（residual right of control），即所有权者占有和控制契约规定之外所剩余资产使用权。
正式权威指基于组织正式地位的权威，而实质权威则指占有信息之上所实际拥有的权威
组织内部的正式权威（formal authority）和实质权威（real authority）
目标设定权【预算】
检查验收权【考核】
激励分配权【激励兑现】
分析中国政府内部权威关系
从不完全契约、产权到控制权：分析概念与理论思路
行政权分配、财政及预算控制、考核评估、雇员激励
行政逐级发包制和雇佣制之间的治理差异的四个方面
（1）委托方行使目标设置权，然后将设定的政策目标发包给“承包商”；
（2）委托方持有对承包商提交的“货物”的检查验收权；
（3）承包商行使其管辖区内的激励分配的控制权以及组织和实施政策过程的其他控制权
一般意义上的承包制包括行政发包制有着以下特点
委托方大多采用有选择地检查“货物”的抽查形式
检查标准及其实际应用时紧时松，抽查地点不断变换 -- 以便保持对管理者和代理方的压力，使得后者小心翼翼地努力完成承包任务的质量要求
检查验收过程与激励分配关系松散，甚至毫无联系，但抽查的方式需要确保“抽查样板”的随机性
委托方
第一，在任务落实阶段，管理方为了保证圆满完成任务，有激励使用实施权，向代理方施加压力，使其努力工作，完成任务
第二，与此相应的是，在这一阶段管理方会行使激励分配的控制权，使得代理方的行为与管理方的目标相吻合
第三，在委托方的检查验收过程中，管理方和代理方有共同的利益来确保契约所要求的“货物”能够被委托方接受
管理方
委托方只关心承包的结果即政策执行结果，不但持有制定政策目标的控制权，而且保留检查验收控制权，目的在于确保“承包契约”的预期结果；但另一方面，委托方将具体实施权和激励分配的控制权授予管理方
中央政府将政策目标“发包”给直接下级或当地政府
委托方关心上交货物的质量，因此其检查过程意在确保地方官员（代理方）所上交任务的真实程度；
与此相反，管理方（承包商）关注的是发包契约所规定的任务目标，特别是委托方认可接收“货物”的可能性
控制权的不同分配形式导致了作为委托方的上级与作为承包商的管理方的不同目标函数以及相应的行为方式
明确区分委托方的检查验收过程与管理方的绩效评估过程
区分基层政府不同类型的“偏差”行为
这一模型也帮助我们解释为什么同一管理方可能扮演两种明显不同甚至相互矛盾的行为角色
区分以下几个重要概念和现象
控制权理论模型通过关注控制权在组织各方之间的分配，提供了一个新的分析视角来考察治理结构的特征及其所蕴含的行为意义
“行政发包制”的重新思考：一个例子与理论讨论
韦伯式科层组织正是这样一个理想类型，即在正式权威关系规范下，下级属员高效率地执行自上而下的指令规定
在一个高度关联的组织中，部门间联系紧密，有极为敏感的互动反应。
在松散关联的组织内部，各个部门机构保留着自己的独立性，相互间的反应迟缓松散，而且不稳定（Weick 1976，Weick 1982）
高度关联型组织与松散关联型组织（tight-coupling vs. loose-coupling）
高度关联型的组织状态类似于“集权型”政府，而松散关联的组织状态类似于“分权型”政府
组织内部各种控制权的分配形式因不同情形和不同领域而异：控制权在委托方、管理方和代理方之间的不同分配方式导致各有鲜明特点的治理模式
理论模型的扩展：控制权分配与政府治理模式
环境管制领域中的治理模式：一个案例研究
第3章 中国正度的治理模式：一个“控制权”理论
呈现了皇帝直接干预推动，叫停官僚常规机制，以运动方式进行紧急动员的类似情形（魏丕信 2003［1980］）
民间传出有人施法“叫魂”妖术的流言，随之由江南迅速波及长江上游、山东、直隶等地，引起民众歇斯底里般的恐慌，四处涌动的流言蜚语被弘历皇帝解读为“叛乱”与“谋反”的幌子，亲自督导了全国范围内各级官府卷入的大清查，上演了一部谣言弥漫、诬陷栽赃、严刑逼供、人人自危等场景交织其间的大恐慌闹剧。一时间多少冤假错案堆积，多少乌纱帽落地。
周飞舟（2009：18）提出：“大跃进的深层机制在于，看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。也就是说，全面的高度集权和控制才是锦标赛得以发动的最重要条件。
周飞舟（2009）的研究呈现了“大跃进”时期毛泽东启动政治动员、打破已有常规官僚体制的“小脚女人”节奏的尝试，【小步快跑？】这一动员过程伴以撤换官员、舆论造势、各地各行业各单位跨常规边界的竞赛推动之（Yang 1996，宋连生 2002，李锐 1999）
一是国家对社会改造有强烈抱负或面临强大的绩效合法性压力，因而对社会改造的态度比较积极甚至激进；
二是国家的基础权力严重滞后，致使国家无法通过制度化、常规化和专业化途径实现社会改造目标，不得不采用运动这样的激进手段；
三是国家的专断权很大，在采用激进手段时无需经过社会同意，社会也无法制约
国家运动的实际发生，需要同时具备三个条件：
冯仕政（2011）将建国以来各类运动概称为“国家运动”，其范围极为广泛：“包括国家各级部门和政府为了完成特定政治、经济或其他任务而发起和组织的所有运动，既包括‘反右’‘文革’等政治性很强的运动，也包括‘爱国卫生运动’‘安全生产大整顿’等生产性运动；既包括由中央发起、波及全国的全国性运动，也包括由某个部门或地方政府发起的部门性或地方性运动”
当今的共和国运行中，如村庄选举、城市维稳、植树造林和资金动员等各种场景中，随时可见（吴毅 2007，周雪光 2009a，折晓叶、陈婴婴 2011，狄金华 2010，荀丽丽、包智明 2007）。
三个事件
在大多情形和时段中，常规机制是常态，占主导地位；但在特定历史时期，动员机制成为主导动力，而常规机制被搁置不用，甚至成为运动的对象
运动型治理逻辑的产生和延续反映了中国国家治理面临的深刻挑战和困难，反映了特定制度环境中产生的治理逻辑
中国的大一统体制中，存在着中央集权与地方治理之间的深刻矛盾，而运动式治理则是针对这一矛盾及其组织失败和危机而发展起来的应对机制之一
运动式治理常常由自上而下的指令而启动，甚至来自上级领导的主观意志，但它们的出现不是任意的，而是建立在特有的、稳定的组织基础和象征性资源之上的
运动式治理的突出特点即是（暂时）打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程，意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制，代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务
叫魂事件、“大跃进”、“文革”：重新审视运动型治理机制
常规机制建筑在分工明确、各司其职的组织结构之上，体现在稳定重复的官僚体制过程以及依常规程序进行的各种例行活动中。
动员机制恰恰通过超越常规的紧急动员过程、突破已有组织结构得以启动和运转
常规机制与动员机制是两个互为替代的治理机制，有内在的紧张和不兼容性
常规机制的强化导致组织趋于结构刚化、边界高筑，从而抑制运动型机制；而运动型机制和过程又会打断常规过程，削弱官僚体制的稳定性和效率
结果是，对规章制度的关注、修订和执行成为官僚体制演变的一个重要动力
自上而下的约束机制和自下而上的保护机制都以规章制度为本；韦伯式官僚在规章制度下谨慎行事，因为这些冷冰冰的规则给他们提供了基本的行为规范和保护。
韦伯式官僚制度的核心是作为组织结构和组织行为基础的规章制度
官员趋于规避风险
官员们关注投资于人际关系
在这个意义上，中国的官僚体制不仅是一个组织制度，而且是一个人际关系交错相连的社会制度
上司和下属间有庇护关系，而这种庇护关系必然溢出正式制度边界，与各种非正式的人际社会关系交融起来
官吏没有规则条文保护，行为评判没有客观的标准，他们只能在上司的鼻息下小心翼翼，因为是上司的主观好恶而不是客观规则决定他们的职业生涯
中国官僚制度的核心是由上下级间的忠诚、信任、庇护关系交织而成的向上负责制
韦伯式官僚体制与中国官僚体制形成鲜明对比
常规与动员双重过程：官僚体制与运动型治理机制
常规与运动双重过程建筑在特定的“官僚君主制”之上
运动型治理机制是君主在这一体制中的得力武器
官僚体制的“政治问题行政化取向”（Mannheim 1936）
在卡理斯玛权威和传统体制中，专断权力的行使也不是任意的也就是说，从常规过程到运动过程的切换需要时机和借口
“官僚君主制”体制中的专断权力是建立在传统权威和皇权“受命于天”的卡理斯玛权威双重合法性之上。
专断权力与卡理斯玛权威：运动型治理制度逻辑
党政并存的组织结构，相应的红专人事管理，以及动员机制的日常工作节奏化，特别是表现在将行政问题转化为政治问题的种种做法
作者认为，在当代中国，执政党正是卡理斯玛权威常规化的具体体现
“韦伯使用‘组织设施卡理斯玛化’这一概念来描述卡理斯玛特征从独特的人格或没有稳定结构的群体转化到有序的制度现实的过程”（Eisenstadt 1968：xxi）
卡理斯玛常规化的一个重要渠道是“组织设施卡理斯玛化”（charisma of off ice），即某些特定组织形态获得了超凡禀赋的特征，从而成为卡理斯玛权威的化身
在现代社会的制度建设过程中，卡理斯玛权威还可能会经过一个常规化过程而以新的形式生存下来，继续发挥着巨大作用
政府系统体现了官僚制的等级明确、分工精细、按部就班、各司其职的常规运行机制；这一政府结构和运作过程与其他现代社会的政府机构设置大同小异，没有实质性差异
一方面，这一体制因其规模所累，信息传递、执行监管、人际关系等成本加剧放大，常常导致组织失败
另一方面，政府各部门边界明确、各司其职，殊难脱离常规轨道而变奏运转
这一常规体制面临着一个重大挑战
执政党继承了中国传统上的卡理斯玛权威，并将这一权威常规化的组织基础放在执政党的党务系统上，与“政府系统”的常规型治理机制交织，形成了常规与运动机制双重权威并存的日常组织结构
第一，在制度安排上，党务系统听命于最高层卡理斯玛权威，其基本任务是贯彻来自上级的意图，其行为方式是以政治动员为主要特点
第二，运动型治理机制也体现在人事制度安排上。执政党长期以来的人事管理原则是又红又专
第三，政治动员与运动式治理编织在官僚体制的日常工作的节奏之中：从这个意义上说，运动型治理机制也随之常规化了
执政党的党务系统设置，其运动型治理机制的制度安排处处迹象可见
把行政问题转化为政治问题的趋向
解读中国官僚体制中的党政双重权威并存的组织结构
卡理斯玛权威的常规化及其组织设施
运动型治理机制本身的失控倾向对于专断权力造成了新的威胁，这些非意料的后果为运动型机制的启动和行使在无形中设置了限制条件
专断权力凌驾常规权力之上，而后者也发展出种种应对、制约前者的策略，导致了运动式治理的局限性和代价，其中代价之一是失控的危险性
运动型机制向常规机制的转化
暂时叫停原科层制常规过程，以政治动员过程替代之，以便超越科层制度的组织失败，达到纠偏、规范边界的意图
运动型治理机制作为常规机制失败的应对机制这一思路帮助我们认识其启动的条件和时机
运动式治理常常采用大张旗鼓、制造舆论声势、全面动员的形式
运动型机制的作用之一，是对在国家政策执行过程中各地方政府表现出的灵活性的纠偏和规范边界
运动型机制的特点
专断权力、卡里斯玛权威与运动型治理机制
第4章 运动型治理机制
第一单元（第2-4章）国家治理逻辑的制度分析
政策的一统性越强，它与基层实际情况的差异越大，基层政府在执行过程中注入的灵活性就会越大，因此基层政府共谋行为的空间便越大
政策制定层次越高，它与实际利益相关者之间的距离越远，其一统性越高
如果资源分配分割越细，流动的渠道越狭小（如资源细分为各种类型，由相应政府部门管辖），其一统性也相应越高，故决策过程与执行过程的分离就会越大
国家政策越明确一统，它与地方实际条件的差异就越大，政策决策过程与执行过程的分离就越大，其执行过程就不得不越允许灵活应变
在制度正式化的过程中，制度环境压力越大，政策执行的不确定性越高，行政关系人缘化趋势越强，政府间共谋行为的程度便越高
中国国家治理的制度逻辑（周雪光 著）
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